我國(guó)公共行政支出績(jī)效現(xiàn)狀及路徑選擇

　　隨著我國(guó)公共財(cái)政框架的確立，財(cái)政管理重心也從注重收入管理轉(zhuǎn)到注重支出管理上來(lái)，這就要求有切實(shí)可行、可操作的方法來(lái)對(duì)整個(gè)公共財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效管理。從財(cái)政管理的角度看，在保證行政管理功能的前提下，如何通過(guò)對(duì)公共行政支出的績(jī)效管理，來(lái)縮減政府的行政支出規(guī)模，降低政府的運(yùn)行成本，提高公共行政支出的使用效率，一直是我國(guó)財(cái)政支出管理中難以解決的問(wèn)題，也是行政管理中必須首先考慮的問(wèn)題。

　　公共行政支出績(jī)效，就是指公共行政支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的行政管理活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系。公共行政支出績(jī)效管理，主要是通過(guò)對(duì)公共行政活動(dòng)的財(cái)政資金投人與產(chǎn)出效果的比較分析，重點(diǎn)通過(guò)考察公共行政支出的合理性和公共行政支出經(jīng)費(fèi)使用的有效性以反映公共行政支出耗用的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性的一種管理方式。公共行政支出績(jī)效管理是注重結(jié)果而非過(guò)程的管理，在管理內(nèi)容上，它要求財(cái)政預(yù)算以部門(mén)的績(jī)效為主，而不是根據(jù)部門(mén)人數(shù)的多少進(jìn)行財(cái)政撥款，從而有效控制行政支出規(guī)模，提高行政支出的使用效果：

　　一、我國(guó)公共行政支出績(jī)效現(xiàn)狀及原因分析

　　公共行政支出的績(jī)效水平取決于其投入與產(chǎn)出的對(duì)比。我國(guó)的公共行政支出，大部分費(fèi)用是用于解決行政事業(yè)單位人員的吃飯問(wèn)題。從公共行政支出的績(jī)效看，盡管目前還沒(méi)有一套合適的績(jī)效指標(biāo)體系準(zhǔn)確地反映出我國(guó)公共行政支出的績(jī)效水平，但從行政部門(mén)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，利用公款吃喝浪費(fèi)嚴(yán)重，行政體制僵化，政府缺乏服務(wù)意識(shí)，服務(wù)質(zhì)量差，政府不能有效回應(yīng)社會(huì)公共需要等現(xiàn)象中，至少可以反映出目前公共行政支出的效益和效率低下。造成公共行政支出績(jī)效這種狀況的原因主要有以下幾點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┍O(jiān)督機(jī)制的缺乏。對(duì)公共行政支出實(shí)行

　　績(jī)效管理的前提是，行政行為必須受到有效的監(jiān)督，特別是廣大人民群眾的監(jiān)督。只有建立完善的監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共行政支出的運(yùn)用，才會(huì)追求成本與效益，從而主動(dòng)節(jié)約開(kāi)支，為廣大人民群眾提供更好的服務(wù)。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的許多活動(dòng)缺乏透明度，相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾難以對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)失去了監(jiān)督和約束，對(duì)公共行政支出的運(yùn)用自然很少追求效益。

　�。ǘ�）財(cái)政預(yù)算制度對(duì)公共行政支出的軟約束。

　　盡管我國(guó)建立了以部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收支三項(xiàng)制度為核心的公共支出體系，但部門(mén)預(yù)算還存在一些缺陷，對(duì)公共行政支出的監(jiān)督約束作用很弱。

　　1、以費(fèi)用論為指導(dǎo)的財(cái)政預(yù)算觀。在預(yù)算支出上，我國(guó)是以費(fèi)用論為指導(dǎo)的。在財(cái)政預(yù)算的分配上，所依據(jù)的是部門(mén)人員多少而不是根據(jù)業(yè)績(jī)，財(cái)政預(yù)算首先是要保障政府部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)，要求政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按管理要素如工資、補(bǔ)助費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、購(gòu)置費(fèi)等支出項(xiàng)目來(lái)編制，實(shí)際是一種“投人預(yù)算”。以費(fèi)用論為指導(dǎo)的財(cái)政預(yù)算只注重財(cái)政投人，不關(guān)心財(cái)政資金的實(shí)際使用效果，也不注重財(cái)政支出的產(chǎn)出，財(cái)政預(yù)算與部門(mén)績(jī)效沒(méi)有任何聯(lián)系。就公共行政支出資金運(yùn)用而言，財(cái)政預(yù)算失去了對(duì)其應(yīng)有的約束作用。

　　2、預(yù)算編制方法不科學(xué)。我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制是采用“基數(shù)法”，各行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)多少不是取決于其績(jī)效，也不是取決于事業(yè)發(fā)展的需要，而是取決于原來(lái)的基數(shù)。這就固定了總的公共行政支出在各部門(mén)間的分配格局，財(cái)政無(wú)法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)調(diào)整公共行政支出規(guī)模。另外，“基數(shù)法”實(shí)際是增量預(yù)算，反映在公共行政支出上就是只能在上年的基數(shù)上增加，一般不能比上年基數(shù)少。長(zhǎng)年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過(guò)多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不利于控制支出規(guī)模增長(zhǎng)，也不利于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

　　3、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制退化。我國(guó)的政*財(cái)政預(yù)算，對(duì)社會(huì)公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度低，缺乏意見(jiàn)表達(dá)的途徑。公眾不知道公共行政支出的各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目需要多大費(fèi)用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用公共行政支出。因而公眾無(wú)法對(duì)政府的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行有效地監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)的預(yù)算報(bào)告和文件公布制度不健全，某些政府部門(mén)依法行政的觀念薄弱，預(yù)算執(zhí)行程序不健全，預(yù)算編制及執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算追加存在隨意性，擠占挪用專項(xiàng)資金，預(yù)算監(jiān)督不力。各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議的時(shí)間短，往往流于形式。在預(yù)算審計(jì)上，對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的收支主要是稽查被審計(jì)對(duì)象違紀(jì)情況，很少審核支出的合理性，收入的合法性。

　�。ㄈ�）激勵(lì)制度的缺乏。目前，我國(guó)的行政事業(yè)單位工作人員不能從重視產(chǎn)出、節(jié)約成本中獲得獎(jiǎng)勵(lì)，由于激勵(lì)不足，行政事業(yè)單位擔(dān)心因節(jié)約開(kāi)支而被壓縮預(yù)算、機(jī)構(gòu)被合并或者被撤銷，反而使他們處境變得困難。同時(shí)，由于激勵(lì)機(jī)制的缺乏，行政事業(yè)單位人員努力工作的動(dòng)力受到限制，機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有盡其所能，還有“剩余”能力未被充分利用。所以普遍表現(xiàn)為工作拖拉，效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。

　�。ㄋ模┕�共行政支出績(jī)效管理制度的缺失。西方發(fā)達(dá)國(guó)家以績(jī)效為取向的財(cái)政支出管理表明，減少浪費(fèi)，節(jié)約公共行政支出，降低政府運(yùn)行成本，提高行政效率的有效措施，就是實(shí)行公共行政支出的績(jī)效管理制度。我國(guó)的公共行政支出績(jī)效管理制度，如績(jī)效指標(biāo)的確立，部門(mén)績(jī)效的評(píng)估與考核，績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)的組建等在理論和實(shí)踐上還處于摸索階段，行政事業(yè)單位還沒(méi)有感受到績(jī)效考評(píng)的壓力。

　�。ㄎ澹┬姓�事業(yè)單位的壟斷造成公共行政支出的低效。對(duì)于一些公共產(chǎn)品如社會(huì)保障服務(wù)、衛(wèi)生防疫等等，在一個(gè)行政區(qū)域只能由一個(gè)部門(mén)提供，社會(huì)公眾缺少選擇的余地。由于處于壟斷地位，缺少競(jìng)爭(zhēng)的壓力，這些部門(mén)往往是只收錢(qián)不辦事，服務(wù)質(zhì)量差。

　　二、構(gòu)建公共行政支出績(jī)效管理制度的路徑選擇

　�。ㄒ唬┙�立健全時(shí)公共行政支出進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制。從世界上已開(kāi)始實(shí)行財(cái)政支出績(jī)效管理的國(guó)家如德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等的實(shí)踐來(lái)看，這些國(guó)家都特別注重發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督功能，都形成了不經(jīng)納稅人同意國(guó)家不能征稅的財(cái)政原則，并且納人了國(guó)家憲法。所以，在構(gòu)建我國(guó)公共行政支出績(jī)效管理制度的同時(shí)，必須建立健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，特別是注重保障廣大人民群眾的監(jiān)督權(quán)力。要增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的可操作性，使對(duì)公共行政支出的監(jiān)督落到實(shí)處。

　�。ǘ�）改革財(cái)政預(yù)算制度。

　　1、用“報(bào)酬論”的觀念優(yōu)化財(cái)政預(yù)算制度。

　　要對(duì)公共行政支出實(shí)行績(jī)效管理，首先要求在財(cái)政預(yù)算上根據(jù)報(bào)酬論的思想，改革我國(guó)的財(cái)政預(yù)算制度，實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度。報(bào)酬論強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買公共產(chǎn)品的價(jià)格，注重政府各部門(mén)的業(yè)績(jī)，它要求根據(jù)部門(mén)的績(jī)效而不是人數(shù)的多少來(lái)分配財(cái)政預(yù)算如果某一機(jī)構(gòu)沒(méi)有業(yè)績(jī)，就意味著該機(jī)構(gòu)沒(méi)有存在的必要，如果其業(yè)績(jī)與政府的購(gòu)買成本相比是不合算的，那么該機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)或改組或撤消，將錢(qián)用在其它更有效率的部門(mén)，或讓其它更有效率的機(jī)構(gòu)所取代、

　　2、部門(mén)預(yù)算實(shí)行零基預(yù)算加權(quán)責(zé)制的方法

　　對(duì)公共行政支出逐步實(shí)行零基預(yù)算的編制方法，即對(duì)行政事業(yè)單位，根據(jù)預(yù)算年度中所需完成的任務(wù)，而不考慮以前的財(cái)政收支，來(lái)確定具體收支計(jì)劃指標(biāo)。實(shí)行權(quán)責(zé)制預(yù)算，按編制部門(mén)預(yù)算所要達(dá)到的目的來(lái)審查、確定預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算的服務(wù)和責(zé)任功能。通過(guò)增強(qiáng)預(yù)算管理責(zé)任、注人競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、提高工作效率來(lái)保證政府行政事業(yè)單位為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，有效反映資金投人與所產(chǎn)生的效果的關(guān)系。

　　3、實(shí)行財(cái)政預(yù)算的參與、公開(kāi)、聽(tīng)證，加大預(yù)算程序的民主化和法制化

　　要增加財(cái)政預(yù)算的透明度，將各部門(mén)在財(cái)政管理方面的職責(zé)權(quán)限，財(cái)政收支的運(yùn)行情況，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果等向社會(huì)公布，將行政事業(yè)單位置于公眾的監(jiān)督之下。在對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行中，對(duì)于數(shù)額較大的項(xiàng)目（除國(guó)防和涉及國(guó)家安全的項(xiàng)目外）以及預(yù)算追加可以采取聽(tīng)證會(huì)制度，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾參加，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)。在財(cái)政內(nèi)部，通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)，專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)等措施將政府預(yù)算置于內(nèi)部的監(jiān)督之中。從制度上加強(qiáng)監(jiān)督，形成有較強(qiáng)權(quán)威性和實(shí)效性的財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制

　�。ㄈ�）制定公共行政支出的激勵(lì)制度比如，可以將行政事業(yè)單位的支出中與個(gè)人有關(guān)的支出量化為個(gè)人支出，如會(huì)議費(fèi)、電話費(fèi)、小車費(fèi)、招待費(fèi)等費(fèi)用與個(gè)人利益掛鉤，將節(jié)余的部分按一定的比例獎(jiǎng)勵(lì)給個(gè)人。這樣可以調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)工作人員節(jié)減支出的積極性，從而提高公共行政支出的使用效率。

　�。ㄋ模┙�立公共行政支出績(jī)效考評(píng)制度。一要建立權(quán)威的獨(dú)立的績(jī)效考核機(jī)構(gòu)。廣泛吸收中介機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾參加，實(shí)行年度考核，公正評(píng)估各級(jí)行政事業(yè)單位績(jī)效指標(biāo)完成情況；二要針對(duì)行政事業(yè)部門(mén)的特點(diǎn)，制定科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)，如部門(mén)產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)；三要在編制行政事業(yè)單位的部門(mén)預(yù)算過(guò)程中，增加事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容，將部門(mén)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)與各部門(mén)的資金供給聯(lián)系起來(lái)；四要建立部門(mén)績(jī)效公示制與責(zé)任追究制廠對(duì)行政事業(yè)單位績(jī)效考核的結(jié)果公示，對(duì)業(yè)績(jī)好的部門(mén)負(fù)責(zé)人給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)指標(biāo)完成不好的部門(mén)實(shí)施處罰或撤消主要負(fù)責(zé)人。

　�。ㄎ澹┘涌焓聵I(yè)*位改革。我國(guó)有一部分事業(yè)單位同行政部門(mén)一樣，其部門(mén)經(jīng)費(fèi)也是由財(cái)政撥款。但是事業(yè)單位與政府部門(mén)不同，政府部門(mén)提供的是純公共產(chǎn)品，如公共秩序、公共安全、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，其費(fèi)用應(yīng)由財(cái)政進(jìn)行撥款、而有的行政事業(yè)單位提供的只是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所需資金可以通過(guò)收費(fèi)的形式解決，應(yīng)允許私人參與，引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高這些部門(mén)的財(cái)政供給效率。

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