波蘭日本社會公益事業(yè)體制考察報告

　　為了借鑒國際經(jīng)驗，更加深入地研究我國事業(yè)單位的體制改革思路，中央機構(gòu)編制委員會辦公室、財政部、對外經(jīng)濟貿(mào)易部、國務(wù)院發(fā)展研究中心四部門組成聯(lián)合考察團，于2001年5月先后對作為經(jīng)濟和社會體制轉(zhuǎn)軌典型國家之一的波蘭和作為成熟市場經(jīng)濟國家的日本進行了考察訪問�？疾斓闹攸c是類似于我國事業(yè)單位的社會公益性機構(gòu)（在其它國家，雖然都有類似于我國的事業(yè)單位、承擔各種社會公益職能的機構(gòu)，但普遍沒有事業(yè)單位概念，也很難找到對應(yīng)概念，所以這里只能籠統(tǒng)使用社會公益性機構(gòu)概念）的管理體制、組織運行方式及有關(guān)改革情況。

　　一、波蘭的社會公益事業(yè)體制改革

　　（一）計劃經(jīng)濟體制下的基本特征

　　在20世紀80年代以前的數(shù)十年里，波蘭實施的是與我國改革前基本一致的、以公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟。與這一體制相對應(yīng)，國家對教育、醫(yī)療、科研、文化等社會事業(yè)的組織管理也是計劃方式。基本特征是全部由政府直接組織：政府是社會公益事業(yè)的主要承辦者，有關(guān)機構(gòu)的設(shè)立與調(diào)整由政府決定，業(yè)務(wù)活動方向和內(nèi)容按照政府計劃實施，活動經(jīng)費全部由財政直接提供，機構(gòu)內(nèi)部組織運行方式及人員管理也參照政府部門。如領(lǐng)導人由政府主管部門任免，員工工資福利待遇等也由政府確定等等，與我國改革前事業(yè)單位的體制幾乎沒有區(qū)別。

　�。ǘ�）經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌后社會公益事業(yè)改革的基本做法

　　20世紀80年代末期以來，波蘭開始了以經(jīng)濟私有化和市場化為標志的、全面而急劇的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌。伴隨經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，社會公益事業(yè)的組織與運行方式也發(fā)生了巨大的變化。波蘭改革的基本做法是，依據(jù)不同類型公益性機構(gòu)的職能特點，實施不同的組織方式。

　　1.涉及公眾基本利益和政府基本職能的社會事業(yè)，仍由政府直接組織

　　最典型的是中小學教育（包括中專、技校）、衛(wèi)生防疫等機構(gòu)。此類機構(gòu)的設(shè)立、撤并等仍由政府決定，機構(gòu)領(lǐng)導人由政府主管部門任命，機構(gòu)圍繞政府確定的目標運行并接受政府管理和監(jiān)督。確保經(jīng)費投入，并將其納入公共財政預算。原則上，此類機構(gòu)不得有任何形式的自我收入。如果在特定情況下能夠獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離。員工工資主要依據(jù)工齡、職級等因素確定�？傮w上看，對此類機構(gòu)的基本組織方式與改革前沒有明顯區(qū)別。

　　2.某些社會公益性機構(gòu)仍采取國立方式，但給予它們較大的自主權(quán)

　　公益性科研機構(gòu)及博物館等文化事業(yè)機構(gòu)基本采取此類組織方式。在法律地位上，幾乎所有過去由政府創(chuàng)辦的公益性科研機構(gòu)、重要文化事業(yè)機構(gòu)等仍為國立機構(gòu)。有關(guān)機構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定，并仍保持上級行政主管部門，資產(chǎn)也為國有。但在具體組織方式上，則與改革前的政府直接組織和管理模式有較大區(qū)別，核心是給予這些特定機構(gòu)以較大的自主權(quán)。

　　首先，在業(yè)務(wù)活動內(nèi)容與方式確定方面給予機構(gòu)較大自主權(quán)。由計劃經(jīng)濟時期的嚴格政府計劃管理，改為在國家基本發(fā)展目標框架內(nèi)，由各個機構(gòu)獨立提出發(fā)展規(guī)劃并報請主管部門審核批準，然后由各個機構(gòu)自主執(zhí)行，主管部門對其業(yè)務(wù)活動的績效定期進行評估。

　　其次，在人事制度方面給予較大自主權(quán)。名義上，各個機構(gòu)的行政負責人仍由政府主管部門任命，但在產(chǎn)生過程中，則普遍引入公開競爭機制。行政副職以及中層部門負責人由各個機構(gòu)的行政負責人選聘。機構(gòu)負責人實施任期制。

　　第三，資金來源由計劃經(jīng)濟時期全部政府撥款改為以支持為基礎(chǔ)，多渠道籌資。在獲得支持的同時，允許各個機構(gòu)結(jié)合業(yè)務(wù)活動創(chuàng)收，并給予減、免稅等優(yōu)惠政策。允許創(chuàng)收的政策背景是波蘭近些年的財政比較緊張，政府投入不足。與此同時，內(nèi)部分配也由各個機構(gòu)自主決定，但通常要由行政主管部門依據(jù)雇員數(shù)量、業(yè)務(wù)特點等進行工資總額控制。機構(gòu)負責人的薪酬通常也由行政主管部門進行額度控制。

　　與擴大機構(gòu)自主權(quán)相配套，上述機構(gòu)普遍建立了類似于“理事會”的體制。當然，不同機構(gòu)的具體名稱不同。“理事會”通常由機構(gòu)內(nèi)部專業(yè)人士、外部專業(yè)人士構(gòu)成，有些機構(gòu)的“理事會”還有政府代表�！袄硎聲�”負責諸如發(fā)展計劃的審議、行政負責人推選等重大事務(wù)，日常事務(wù)則由行政負責人主持。

　　3.部分社會公益性機構(gòu)實施非營利機構(gòu)組織模式，機構(gòu)獨立運作，政府給予扶持這方面比較有代表性的是高等教育和醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)。

　　從大學的情況看，體制改革后，在法律地位上，大學均改為獨立法人，可以自主決定諸如內(nèi)部機構(gòu)（院系）設(shè)置、教學及培養(yǎng)計劃確定、人員聘用和薪酬、籌資以及財務(wù)管理等內(nèi)部事務(wù)和相關(guān)業(yè)務(wù)活動，政府基本不進行任何干預。由大學各級行政負責人、教授及學生代表組成的董事會為大學的最高權(quán)力機構(gòu)，負責重大問題的決策。大學校長通過內(nèi)部選舉產(chǎn)生，主持日常事務(wù)。政府對大學的扶持主要表現(xiàn)為經(jīng)濟上的支持。雖然大學目前都采取多元籌資模式，可以進行多種形式的籌資與創(chuàng)收活動，政府的財政支持仍是大學主要的收入來源，包括按年度給予的經(jīng)常性補貼和基于特殊需要的專項補貼。此外，對大學的創(chuàng)收活動，只要收入用于教育發(fā)展事業(yè)，就給予免稅優(yōu)惠。

　　需要說明的是，波蘭高等教育組織與運作方式的改革并非是完全創(chuàng)新，而是在很大程度上恢復了其實施計劃經(jīng)濟以前、上世紀20年代國家獨立時所確立的體制。

　　波蘭醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)目前也采取獨立運作、政府扶持的非營利機構(gòu)組織模式，但由于服務(wù)特點不同，在具體的組織方式上與大學等機構(gòu)也有所區(qū)別。在計劃經(jīng)濟時期，波蘭形成了全民免費的醫(yī)療保障體制，醫(yī)院也是政府直接組織的財政預算撥款單位。近年來，醫(yī)院逐步改為獨立核算、獨立運作的社會服務(wù)機構(gòu)，并采取與國家醫(yī)療保險基金管理機構(gòu)簽約的方式為公眾提供服務(wù)。這一過程是與醫(yī)療保障體制改革聯(lián)系在一起的。隨著醫(yī)療保險制度的實施，醫(yī)療費用由財政直接撥款改為靠雇主和雇員繳納醫(yī)療保險費來承擔。為了提高效率，波蘭在醫(yī)院改革方面引入了市場競爭機制和公眾選擇機制，但在醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)定位方面，仍明確將其定位為非營利機構(gòu)。政府對于醫(yī)院收入給予各種免稅優(yōu)惠，同時對醫(yī)院收入的處置，特別是結(jié)余資金的使用有嚴格的限制，任何個人和機構(gòu)均不得分配剩余。有關(guān)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格以及財務(wù)收支狀況也要受到政府主管部門的嚴格核查和評比。

　　4.鼓勵民間力量介入社會公益事業(yè)

　　在對過去由政府直接組織的社會公益性機構(gòu)進行改革探索的同時，波蘭鼓勵民間力量介入社會公益事業(yè)，主要是創(chuàng)辦私立大學、私人博物館等等，并可以獲得政府直接或間接（免稅）的經(jīng)濟支持。由于受民間投資積極性不足等多種因素制約，目前此類機構(gòu)的發(fā)展還僅僅處于起步階段。

　　此外，波蘭還對一些過去由政府直接組織、但從性質(zhì)上基本不具公益性特點、職能完全可以由營利性市場主體承擔的機構(gòu)實施了“轉(zhuǎn)制”，將其改造為民間營利性市場主體。但數(shù)量及范圍都很小，主要是將農(nóng)村獸醫(yī)站改為民營，將國有企業(yè)所屬應(yīng)用科學研究機構(gòu)一并實行私有化。

　　（三）波蘭社會公益事業(yè)改革的幾個基本特點

　　1.非常審慎的改革態(tài)度 2.在社會公益事業(yè)發(fā)展方面，政府依然發(fā)揮著主導作用

　　雖然波蘭目前不同社會公益機構(gòu)采取了不同運行模式，其中相當一部分機構(gòu)獲得了很大自主權(quán)，但在社會公益事業(yè)發(fā)展方面，政府依然發(fā)揮著主導作用。

　　首先，社會公益事業(yè)發(fā)展的資金支持仍主要來自政府，其中中小學教育、衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)科學研究等最基本的社會公益事業(yè)經(jīng)費仍完全來自投入；一般公益性科學研究以及大學等社會公益事業(yè)的經(jīng)費也主要依靠投入。

　　第二，在社會公益事業(yè)發(fā)展方面，政府仍然保持相當強的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能。比如在科技發(fā)展方面，雖然賦予各個院所自主權(quán)，但科技發(fā)展規(guī)劃的確定、不同院所間的職能分工等仍需由隸屬于中央政府科技部的科學委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)。而且國家的整體科技發(fā)展計劃需經(jīng)議會審核和批準。教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)也是如此。

　　第三，在具體業(yè)務(wù)活動及內(nèi)部管理方面，政府給予很多機構(gòu)相當大的自主權(quán)，但與此同時，政府則強化了事后評估與多方面的監(jiān)督。例如，無論是采取國立模式并有一定自主權(quán)的科研、文化機構(gòu)，還是采取非營利機構(gòu)模式獨立運作的大學、醫(yī)院等，都要定期向有關(guān)政府部門（包括業(yè)務(wù)主管部門、財政部門）提供自己發(fā)展計劃的執(zhí)行情況以及財務(wù)收支狀況的報告并接受評估。評估結(jié)果將直接影響政府對其下一步的財政支持強度。各種創(chuàng)收活動及收入的用途也要接受稅務(wù)機關(guān)的核查。除政府監(jiān)督外，波蘭也開始引入社會監(jiān)督機制。比如有關(guān)信息應(yīng)向社會公開，機構(gòu)財務(wù)狀況應(yīng)由社會中介機構(gòu)審核，設(shè)立理事會并吸收社會名流參加等。

　　3.重視法律法規(guī)及配套制度建設(shè)

　　波蘭的社會公益事業(yè)體制改革非常重視法律法規(guī)建設(shè)。除《憲法》、《民法》、《公共財政法》等一般性法律對政府職能以及有關(guān)社會公益事業(yè)的組織方式進行規(guī)范外，不同領(lǐng)域以及采取不同組織模式的社會公益性機構(gòu)，還分別由專門的法律進行規(guī)范。如對大學有《高等教育法》，對公立醫(yī)院有《全民醫(yī)療保險法》等，明確地規(guī)定了各種類型機構(gòu)的法律地位和責任、義務(wù)。對特定行為如創(chuàng)收的稅收減免、公民或社會機構(gòu)向公益事業(yè)捐款的所得稅抵扣等，在《稅法》、《基金法》等法律中也都有明確而詳細的規(guī)定。需要說明的是，波蘭近些年來一直致力于加入歐盟，所以其法律體系框架也一直向歐盟的要求靠攏。

　　雖然波蘭對社會公益機構(gòu)的改革方式、進程不同于國有企業(yè)改革，但有些方面的改革則是統(tǒng)一和配套的。其中最重要的是實施了統(tǒng)一的、市場化的勞動就業(yè)體制，并形成了統(tǒng)一的、與市場體制相適應(yīng)的、包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的、新的社會保障制度，消除了社會公益機構(gòu)體制改革中可能遇到的人員流動與安置障礙。

　　二、日本的社會公益事業(yè)體制及近年來的改革

　�。ㄒ唬┤毡旧鐣�公益事業(yè)的體制框架及基本特點

　　日本是一個發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，在長期的發(fā)展過程中，逐步形成了一套比較穩(wěn)定的社會公益事業(yè)體制。

　　1.政府設(shè)立的公法人和民間發(fā)起成立的公益法人是社會公益事業(yè)的行為主體

　　要了解日本的社會事業(yè)體制，首先需要了解日本的法人體制。根據(jù)1900年頒布、目前仍在執(zhí)行的日本《民法》規(guī)定，由不同主體發(fā)起成立、具有不同活動目標的社會組織分屬不同的法人形態(tài)，并采取不同的組織與規(guī)制方式。法人首先分為公法人和私法人兩大類。由政府發(fā)起成立、承擔政府責任的機構(gòu)為公法人。在公法人中，按其具體的法律地位，又可分為雇員為公務(wù)員的公共團體，雇員為非公務(wù)員的特殊法人、認可法人等基本類型。與公法人相對應(yīng)，只要不是政府發(fā)起設(shè)立的法人都屬于私法人。私法人又可分為兩種基本類型，營利法人和非營利法人，其中營利法人是以企業(yè)為主的營利性市場主體。非營利法人進一步分為公益法人和非公益法人。非公益法人指那些為特定群體利益服務(wù)的機構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會、工會等組織，在日本被稱為中間法人。公益法人則指那些為社會提供公益服務(wù)、不以營利為目的機構(gòu)或組織。按其具體的法律地位，公益法人可分為根據(jù)民法條款成立的社團法人和財團法人，以及根據(jù)特別法成立的醫(yī)療法人、學校法人、宗教法人、社會福利法人和NPO法人（按照目前歐美國家的一般定義，NPO法人就是非營利法人。但在日本，NPO法人僅指公益法人中從事若干特殊業(yè)務(wù)的法人）等。

　　在日本，明確承擔社會公益事業(yè)發(fā)展責任的法人主體有兩類：一類是公法人，包括雇員為公務(wù)員的公共團體以及雇員為非公務(wù)員的特殊法人、認可法人等；另一類則是私法人中的公益法人，包括根據(jù)民法成立的和根據(jù)特別法成立的兩大類別。

　　2.不同的社會公益事業(yè)由不同類型的法人機構(gòu)承擔，采取不同的組織與管理方式

　　雖然公法人和民間公益法人共同承擔社會事業(yè)的發(fā)展責任，但從分工上看，有比較明顯的區(qū)別。不同的社會公益事業(yè)由不同的法人機構(gòu)承擔，并采取不同的組織與管理方式。

　　（1）教育、科技、衛(wèi)生等涉及政府基本職能的社會公益事業(yè)主要由公務(wù)員型的公法人機構(gòu)承擔。長期以來，日本的中小學教育、相當一部分大學教育、基礎(chǔ)科學研究以及具有較強社會公益性的應(yīng)用科學研究、衛(wèi)生防疫、公眾基本醫(yī)療服務(wù)以及部分重要文化事業(yè)，幾乎全部由政府設(shè)立的公法人機構(gòu)來承擔，而且大都屬于公務(wù)員型機構(gòu)，即雇員基本上都是政府公務(wù)員。此類機構(gòu)的運作與組織特點與政府的行政機構(gòu)類似：機構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定；機構(gòu)領(lǐng)導人由政府主管部門（省、廳）任命；業(yè)務(wù)活動執(zhí)行政府計劃并接受主管部門監(jiān)督管理；確保經(jīng)費投入，并將其納入公共財政預算；機構(gòu)不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離；雇員身份為政府公務(wù)員并執(zhí)行公務(wù)員的工資與福利制度。較之一般政府行政機構(gòu)，此類從事社會公益事業(yè)的公務(wù)員型機構(gòu)是政府政策的執(zhí)行者，而一般政府行政機構(gòu)則是政策制訂者。

　�。�2）部分特定類型的社會公益事業(yè)由特殊法人與認可法人機構(gòu)承擔。特殊法人與認可法人也是由政府設(shè)立的公法人，是服務(wù)于政府特定社會公益目標的機構(gòu)。所承擔的社會公益事業(yè)大都集中在經(jīng)濟與貿(mào)易服務(wù)領(lǐng)域，以及諸如鐵路、郵電、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公眾基本生活服務(wù)領(lǐng)域。特殊法人與認可法人之間的最主要區(qū)別是設(shè)立程序。特殊法人為經(jīng)過議會立法程序成立的機構(gòu)，認可法人則是直接由政府行政部門批準成立的機構(gòu)。在具體組織方式上，二者幾乎沒有區(qū)別。

　　作為政府設(shè)立的、服務(wù)于政府社會公益目標的機構(gòu)，特殊法人與認可法人的組織方式在很多方面都與上述公務(wù)員型機構(gòu)類似甚至一致：機構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定；機構(gòu)領(lǐng)導人由政府主管部門（省、廳）任命；業(yè)務(wù)活動執(zhí)行政府計劃并接受主管部門監(jiān)督管理；對于非經(jīng)營性機構(gòu)，確保經(jīng)費投入，并將其納入財政預算，機構(gòu)原則不得從事有收入的活動，如在特定情況下能夠獲得收入，也必須納入預算管理。在特殊法人與認可法人中也有一些主要從事經(jīng)營性活動，事實上是自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)。對此類法人，其生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品及服務(wù)價格、收支管理也要嚴格執(zhí)行政府的計劃。特殊法人與認可法人在人員結(jié)構(gòu)上與公務(wù)員型機構(gòu)的主要區(qū)別是其雇員為非公務(wù)員，但工資、福利制度仍參照公務(wù)員。

　�。�3）非基礎(chǔ)性的社會公益事業(yè)由民間公益法人承擔，政府予以扶持。在日本，民間公益法人的活動領(lǐng)域也是比較廣泛的，但一般屬于政府承擔的基礎(chǔ)性社會事業(yè)以外的領(lǐng)域。主要包括宗教、慈善與福利事業(yè)、經(jīng)貿(mào)服務(wù)與促進事業(yè)、某些文化事業(yè)、特殊需求的教育與醫(yī)療服務(wù)事業(yè)、私立大學以及部分邊緣性科研事業(yè)等等。

　　日本的民間公益法人又分為多種類型。因服務(wù)領(lǐng)域及設(shè)立程序、方式上的差異，具體的組織方式也有或大或小的區(qū)別，但在大的方面基本一致。

　　一是要依法成立，并實施歸口管理體制。民間公益法人要根據(jù)民法條款或特別法到法院登記以獲得公益法人資格。在登記時，必須提出明確的活動目標以及組織、業(yè)務(wù)活動方式，并由法院及政府有關(guān)部門審核，以確定其是否能夠獲得公益法人資格。

　　根據(jù)日本法律規(guī)定，每一個登記成立的公益法人都必須由一個行政部門進行歸口管理，即要有一個上級主管部門，并要定期向行政主管部門提供各種業(yè)務(wù)活動情況的報告。

　　二是實行理事會制度基礎(chǔ)上的內(nèi)部自治。理事會作為最高權(quán)力機構(gòu)，負責重大問題的決策以及行政負責人的選任，行政負責人主持日常事務(wù)。理論上，只要其行為符合法律規(guī)定，政府就不干預其活動。

　　三是一般都能夠獲得政府的經(jīng)濟支持。鑒于公益法人是以公益目的設(shè)立的，所以政府對公益法人符合條件的公益性業(yè)務(wù)活動收入或接收社會捐贈等普遍給予稅收優(yōu)惠。同時，多數(shù)公益法人還都能夠得到政府提供的經(jīng)常性經(jīng)濟資助，或接受政府出資委托以完成特定公益任務(wù)。當然，能否獲得經(jīng)常性經(jīng)濟資助，能否得到委托項目以及能夠得到的資助數(shù)量則不確定。

　　四是要接受多方位監(jiān)管。首先要嚴格遵守法律規(guī)定，其中比較關(guān)鍵的是，業(yè)務(wù)活動必須以其承諾的非營利公益事業(yè)為主。當然，也可以結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容進行一些經(jīng)營活動以獲得收入，但經(jīng)營性活動收入不得超過總收入的一半。且經(jīng)營性活動收入只有用于公益事業(yè)才可享受免稅待遇。否則，需按照營利企業(yè)的標準納稅。除了要依法接受歸口管理部門以及其它政府部門（如稅務(wù)機構(gòu)）的監(jiān)督外，民間公益法人還必須接受社會的監(jiān)督，如業(yè)務(wù)活動情況、財務(wù)收支狀況都要向社會公開，而且要接受社會中介機構(gòu)的審計。

　　需要說明的是，雖然從理論上講政府不干預公益法人的具體活動，但由于政府對很多民間機構(gòu)提供直接經(jīng)濟支持，所以事實上存在著政府非公開的干預，有時甚至是強有力的干預。這種干預的程度取決于政府的經(jīng)濟支持強度。如果政府不提供直接經(jīng)濟支持，則幾乎不進行任何干預。

　　3.最主要特點

　　總體來看，日本的社會事業(yè)體制有兩個非常突出的特點：

　　一是政府作用非常突出。在日本，諸如教育、科技、衛(wèi)生等社會公益事業(yè)的主要領(lǐng)域，一直都是由政府直接組織，所需投入也幾乎全部來自于財政撥款。另一方面，即使在民間力量為主的非基礎(chǔ)性社會公益事業(yè)領(lǐng)域，政府也通過提供不同方式的經(jīng)濟支持以及各種規(guī)制手段，發(fā)揮著非常重要的引導作用。總之，在日本體制中，政府扮演著發(fā)展社會公益事業(yè)的主要角色，民間力量是政府作用的補充。

　　二是有完整而穩(wěn)定的法律體系。在日本，涉及社會公益事業(yè)發(fā)展、機構(gòu)組織方式和行為規(guī)范的法律體系詳細而明確。除《憲法》、《民法》等基本法律外，對每一個特殊法人都有專門規(guī)范其組織和行為方式的個別法；對民間社會公益法人則按照所服務(wù)的行業(yè)有規(guī)范其行為的特別法；對有關(guān)機構(gòu)的行為，特別是民間公益法人接受捐贈、從事經(jīng)營性活動等則有詳細的稅法條款等等。總體來看，日本在發(fā)展社會事業(yè)方面，非常重視以法律為基礎(chǔ)的制度平臺建設(shè)，而且這一制度平臺有非常高的穩(wěn)定性。例如目前仍在執(zhí)行的、涉及各種法人形態(tài)劃分的《民法》就是100多年前通過的。

　�。ǘ�）近年來的改革

　　通過上述基本組織方式可以看出，日本的社會公益事業(yè)體制與其政府行政體制有著密不可分的關(guān)系，基礎(chǔ)性社會公益事業(yè)的實施機構(gòu)或者是公務(wù)員機構(gòu)，或者是準公務(wù)員機構(gòu)。這種體制保證了政府意志的貫徹，但也存在組織成本過高、機構(gòu)運行效率低下等問題。基于進一步提高行政效率的追求，日本從1996年起開始了政府，其中的一個主要內(nèi)容就是改革那些承擔社會公益事業(yè)的公務(wù)員機構(gòu)及特殊法人（包括認可法人）的組織運行方式。

　　1.改革的基本內(nèi)容和做法

　　（1）調(diào)整政府與民間力量在社會公益事業(yè)上的分工。長期以來，日本社會公益事業(yè)發(fā)展的責任雖然由政府和民間力量共同分擔，但政府一直承擔主要責任并在多數(shù)領(lǐng)域進行直接組織。提出的一個原則是：能夠委托給民間主體的事務(wù)，盡可能由民間主體承擔；在必須行使政府權(quán)力并由政府承擔的事務(wù)，則應(yīng)該以國家為主體承擔。簡單來講，首先是要把一些公益性特點不突出或不宜繼續(xù)由國家作為主體的公法人（機構(gòu)）實施民營化，或者將有關(guān)社會事務(wù)以委托方式交給民間主體（包括民間營利性主體和非營利主體）承擔，減少政府的直接管理和組織責任，更多地發(fā)揮民間的力量和市場的作用。按照這一原則，日本已經(jīng)開始對某些經(jīng)營性特殊法人（如日本電信等）實施私有化改造。

　　（2）實施獨立行政法人制度。

　　實施獨立行政法人制度可以說是日本行政改革的核心內(nèi)容�；�本目標是要將教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化以及經(jīng)貿(mào)服務(wù)等領(lǐng)域的公務(wù)員機構(gòu)和特殊法人、認可法人等準公務(wù)員機構(gòu)，改革為獨立行政法人，賦予機構(gòu)更大的獨立性，調(diào)整政府的管理方式，實現(xiàn)行政決策與各種社會事務(wù)組織實施過程的分離，全面提高效率。

　　獨立行政法人是區(qū)別于傳統(tǒng)公務(wù)員機構(gòu)和特殊法人機構(gòu)的一種新的法人形態(tài)。按照日本已經(jīng)通過的《獨立行政法人通則法》，原來附屬于政府部門的國立機構(gòu)（包括公務(wù)員機構(gòu)和特殊法人等）改為獨立行政法人后的基本組織與運行方式主要包括以下特點：

　　第一，在法律地位上，獨立行政法人仍為公法人。換句話說，仍為國立機構(gòu)。設(shè)立任何一個獨立行政法人都必須由議會通過專門法律，即專門規(guī)范其行為的個別法。每個獨立行政法人都要有一個主管省廳，負責對其業(yè)務(wù)活動目標、活動方式及績效進行審核、管理和評價；獨立行政法人的主要負責人仍需由主管省廳任命。鑒于獨立行政法人仍然承擔著政府社會事務(wù)的責任，其活動經(jīng)費仍全部或絕大部分來自于政府撥款。

　　第二，給予獨立行政法人更大的業(yè)務(wù)活動自主權(quán)。在以前的公務(wù)員機構(gòu)和特殊法人體制下，各個機構(gòu)的內(nèi)部組織方式及業(yè)務(wù)活動都要服從政府主管部門嚴格的計劃管理。改革為獨立行政法人后，政府主管部門將大大減少對具體業(yè)務(wù)活動的直接管理。新的做法是，先由負有監(jiān)管責任的主管省廳主務(wù)大臣提出涉及該獨立行政法人的基本業(yè)務(wù)活動內(nèi)容、實施過程、實施方式以及財務(wù)收支管理等內(nèi)容的中期發(fā)展目標。根據(jù)這一目標，由獨立行政法人提出具體的實施計劃，并在與主管省廳討論的基礎(chǔ)上最后確定。計劃確定后，由獨立行政法人自主實施，主管省廳原則上不再進行干預。

　　獨立行政法人在人事管理、財務(wù)管理等方面也獲得了更大的自主權(quán)。除主要負責人仍由主管省廳任命外，獨立行政法人的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、中層領(lǐng)導任免均由法人機構(gòu)自主決定。除少數(shù)機構(gòu)保留公務(wù)員待遇外，一般獨立行政法人的雇員都要采取聘用方式。在主管省廳大致確定工資總額的前提下，各個獨立行政法人有權(quán)決定內(nèi)部人員的工資分配。在接受政府撥款的同時，各個法人機構(gòu)可以在業(yè)務(wù)允許的范圍內(nèi)從事一定的創(chuàng)收活動，并可以圍繞所從事的事業(yè)自主決定資金的使用。財務(wù)收支不再嚴格地按照財政年度進行管理，可以在一個中期計劃期間調(diào)劑使用。

　　第三，對獨立行政法人實行事后績效評估。在擴大自主權(quán)的同時，必須確保獨立行政法人的行為不偏離政府目標。為此，日本政府全面強化了對獨立行政法人的績效評估。其基本做法是，在各個獨立行政法人成立的同時，主管省廳就要成立相應(yīng)的評價委員會，各評價委員會的負責人均由主管省廳的主務(wù)大臣任命，成員原則上來自特定獨立行政法人以外的專業(yè)人士。評價委員會的職責是對該獨立行政法人的各種業(yè)務(wù)活動狀況進行定期審核并做出績效評價。除各省廳評價外，總務(wù)省還設(shè)有專門的評價委員會，負責對各省廳委員會的具體評價結(jié)果進行綜合評判。有關(guān)評價結(jié)果要向社會公開，并成為下一步對特定機構(gòu)進行扶持或調(diào)整的依據(jù)。

　�。�3）機構(gòu)組織方式改革和機構(gòu)調(diào)整與重組緊密結(jié)合。 2.基本進展情況

　　日本的社會公益事業(yè)體制改革，特別是對有關(guān)國立機構(gòu)的獨立行政法人化改革仍在推進過程中。截至目前為止，通過“統(tǒng)、廢、合”調(diào)整，共建立獨立行政法人機構(gòu)58個。從領(lǐng)域看，主要是各省廳所屬的公益性科研機構(gòu)。從其前身的法人地位看，基本都是公務(wù)員型機構(gòu)。根據(jù)改革計劃，下一步的改革重點是中央政府所屬的特殊法人和認可法人。其中既包括獨立行政法人化的改革，也將對一些公法人機構(gòu)實施民營化改造。作為改革的法律基礎(chǔ)，“特殊法人等改革基本法”已于2001年6月獲得議會通過。這一改革擬在4年左右的時間內(nèi)完成。相比之下，中小學、國立大學、公立醫(yī)院等機構(gòu)組織方式改革尚未開始，但總務(wù)省也已經(jīng)成立了與此有關(guān)的研究機構(gòu)，正在探索這些方面的改革問題。

　　需要特別說明的是，日本的行政改革并非由各省廳分別實施，而是由總務(wù)�。ㄔ瓋�(nèi)閣總務(wù)廳）統(tǒng)一組織，并專門成立了隸屬于總務(wù)省的行政改革推進事務(wù)局。

　　3.日本社會公益事業(yè)改革的基本特點

　　由于日本社會公益事業(yè)的體制改革尚在進行之中，對其進行全面總結(jié)或評價為時過早。但從其所確定的改革原則、目標以及改革做法中，可以歸納出以下幾個基本特點：

　　第一，雖然要調(diào)整政府與民間力量在公共事務(wù)方面的分工關(guān)系，但長期以來由政府承擔各項社會公益事業(yè)基本責任的格局并沒有發(fā)生改變。

　　第二，實施獨立行政法人制度的核心措施是擴大相關(guān)機構(gòu)的自主權(quán)，以進一步調(diào)動機構(gòu)和相關(guān)人員的積極性，全面提高服務(wù)效率，但在這一過程中，政府并沒有放松控制，也沒有放松支持。

　　第三，所有的改革都是以嚴格的立法程序和制度建設(shè)為基礎(chǔ)，并且注重綜合協(xié)調(diào)。

　　三、波蘭、日本經(jīng)驗對中國事業(yè)單位體制改革的啟示

　　波蘭和日本的社會公益事業(yè)體制，都是基于其特定國情而建立、而改革的。二者之間有共同之處，也有不少差異，本身也都不是盡善盡美。在我國事業(yè)單位的體制改革問題上，不可能照搬其中任何一種模式。但兩個國家在各自社會公益事業(yè)體制建設(shè)及改革中所體現(xiàn)出來的、具有市場經(jīng)濟體制共性的東西，值得我們學習和借鑒。

　　（一）社會事業(yè)（單位）必須按照其職能特點，實施分類組織和

　　對不同的社會公益事業(yè)，要按照其職能差異實施不同的組織方式是波蘭、日本的共同做法，也是其它市場經(jīng)濟國家的普遍做法。在市場經(jīng)濟體制下，必然存在國家和社會、政府與市場之間的職能分工問題。不同的社會公益事業(yè)，其公益性特點、對國家與社會發(fā)展的影響，以及自身的運行邏輯各不相同，不應(yīng)該也不可能按照統(tǒng)一的模式進行組織。這是一個必須遵循的基本原則。

　�。ǘ�）首先要實現(xiàn)政府與市場職能的合理分工

　　在問題上，一個最重要的問題是要解決政府和市場主體之間的合理分工。沒有或基本沒有社會公益性、可以由營利性市場主體承擔的活動一定要交給市場，因為競爭更能夠帶來效率的提高。這一原則對我國的事業(yè)單位體制改革極為重要。我國事業(yè)單位體制中的一個突出問題，就是大量機構(gòu)所從事的“事業(yè)”根本不具備或基本上不具備社會公益性，有關(guān)業(yè)務(wù)完全可以交給營利性的市場主體承擔。換句話說，很多“事業(yè)單位”站錯了隊。其結(jié)果不僅導致政府負擔過重，無力發(fā)展那些真正具有公益性的社會事業(yè)，也帶來了經(jīng)濟與社會秩序的混亂。因此，今后事業(yè)單位體制改革的基本任務(wù)之一，就是把那些不具備公益性的“事業(yè)”機構(gòu)盡快從政府序列中分離出去，交給市場。

　　（三）基礎(chǔ)性的社會公益事業(yè)仍需政府主辦，但組織方式應(yīng)調(diào)整和完善

　　無論是波蘭還是日本，基礎(chǔ)性的社會公益事業(yè)仍然采取政府主辦的方式，政府確保對其投入并對有關(guān)機構(gòu)的活動實施嚴格管理和監(jiān)督。當然，受財政及其它因素的影響，政府主辦社會公益事業(yè)的范圍有所差異。我們認為，基礎(chǔ)性社會公益事業(yè)由政府主辦也是我國社會公益事業(yè)改革應(yīng)該堅持的方向。因為基礎(chǔ)性社會事業(yè)或本身具有明顯外部性，或雖沒有明顯外部性，但其發(fā)展直接涉及國家發(fā)展和公眾基本利益，且營利性的市場主體乃至一般民間非營利性機構(gòu)干不了、干不好或不愿干的，必須政府來主辦。這是在任何經(jīng)濟體制下政府都必須承擔的基本職責。

　　此類機構(gòu)雖應(yīng)明確由政府主辦，但具體組織方式值得進一步研究。如果按照計劃經(jīng)濟的體制模式，仍全部由政府直接組織，則難以避免管得過死、效率低下等問題。所以，在確保政府投入和宏觀管理的前提下，結(jié)合機構(gòu)特點，給予一定的自主權(quán)以提高效率是必要的。但自主權(quán)的擴大必須有限度，而且要形成有效的監(jiān)督與制約機制，防止出現(xiàn)一放就亂的情況，確保政府公益性目標的順利實現(xiàn)。我國近些年的改革中，這方面已經(jīng)有了很深的教訓。

　�。ㄋ模┓e極培育民間非營利機構(gòu)，作為政府社會職能的補充

　　從波蘭、日本等國家的經(jīng)驗看，鼓勵和發(fā)展民間非營利機構(gòu)，作為政府職能的補充是十分必要的。近年來，我國很多學者及一些政府機構(gòu)也對有關(guān)問題進行了探索。將現(xiàn)有的一部分為非營利機構(gòu)，也已經(jīng)得到社會各界的基本認同。但需要指出兩點。一是受自身運行特點等多種因素的影響，即使在日本這樣的發(fā)達市場經(jīng)濟國家，非營利機構(gòu)的作用也只能是作為政府職能的補充，所以不能對非營利機構(gòu)在發(fā)展社會公益事業(yè)上的作用估計過高。二是在非營利機構(gòu)的發(fā)展問題上，必須形成有效的支持與約束機制。如果沒有明確的法律地位和有效的稅收優(yōu)惠、政府經(jīng)濟援助等支持手段，非營利機構(gòu)也很難發(fā)展。反過來，也需要對其業(yè)務(wù)活動內(nèi)容、活動方式以及財務(wù)管理、內(nèi)部分配等形成嚴格、有效的制度約束，否則，很容易走入歧途。

　�。ㄎ澹┘訌姺�律法規(guī)及配套制度建設(shè)

　　為了確保的順利實施以及改革后新體制的正常運行，必須建立完備的法律、法規(guī)與配套制度體系。不同類別的社會公益事業(yè)機構(gòu)，需要不同的法律、法規(guī)來規(guī)范。無論是政府管理還是機構(gòu)自身的運行，都需要在一定的法律框架內(nèi)進行。這是波蘭、日本等許多國家的共同經(jīng)驗。從我國目前的情況看，有關(guān)法律與制度方面的建設(shè)相當滯后。比如，雖然目前在科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域已經(jīng)明確要將一部分事業(yè)單位改為非營利機構(gòu)，但至今非營利機構(gòu)在中國尚沒有明確的法律地位。非營利機構(gòu)的注冊登記、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、活動范圍、法律上的權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)與財務(wù)的管理模式、政府的支持與規(guī)制方式等各方面的法規(guī)幾乎全是空白。因此，必須在借鑒國際經(jīng)驗和結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，建立并逐步完善各種法律、法規(guī)體系。這方面的工作有所前進，才能使我國的順利推進，才能保障改革后社會公益機構(gòu)，包括非營利機構(gòu)健康發(fā)展。

　　除基本的法律法規(guī)建設(shè)外，在我國的事業(yè)單位體制改革問題上，還需要解決配套政策改革問題，如就業(yè)和社會保障制度、產(chǎn)權(quán)問題等，必須在認真研究的基礎(chǔ)上盡快加以調(diào)整，否則，改革無法順利推進。在這方面，國有企業(yè)改革的經(jīng)驗和教訓很值得總結(jié)。

　�。�六）加強統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)

　　我國近年來的基本上都是以部門為主實施的。這種做法存在很多問題，包括進展不統(tǒng)一，措施不配套，方式、內(nèi)容不盡相同，彼此之間的做法存在矛盾之處等等。這種狀況應(yīng)盡快改變。從波蘭和日本的經(jīng)驗看，改革應(yīng)當由統(tǒng)一的權(quán)威機構(gòu)而非各個部門組織實施。

　　在未來改革過程中，有兩個更為具體的問題需要認真對待。一是要建立以專家為基礎(chǔ)的組織機構(gòu)，合理確定的標準，其中一個關(guān)鍵問題就是要對現(xiàn)有事業(yè)單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，這是的基礎(chǔ)。二是應(yīng)將事業(yè)單位的體制改革與整體布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，在全面提高具體機構(gòu)運行效率的同時，實現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化。

【波蘭日本社會公益事業(yè)體制考察報告】相關(guān)文章：

日本文化內(nèi)容產(chǎn)業(yè)考察報告10-28

波蘭兔的簡介02-24

赴日本農(nóng)業(yè)機械化及農(nóng)協(xié)考察報告07-21

波蘭語字母學習08-16

波蘭留學注意事項10-12

社會實踐活動考察報告范文08-03

波蘭的氣候特點屬于什么氣候02-09

日本留學社會學專業(yè)詳細介紹02-02

波蘭華沙理工大學簡介09-06

公益事業(yè)部工作職責有哪些01-19