粵閩京滬部分法院多元化調(diào)解工作的考察報告
11月3日至11月7日，受院黨組指派，我和民二庭劉志新法官到深圳市中級人民法院、保安區(qū)人民法院，珠海市南灣法庭，汕頭市金平區(qū)人民法院、龍湖區(qū)人民法院，廈門市中級人民法院、思明區(qū)人民法院進行了為期五天的關(guān)于“多元化糾紛解決機制”課題的考察。劉志新法官還單獨到上海浦東新區(qū)法院作了考察。通過計算機網(wǎng)絡(luò)，我還對上海市松江區(qū)法院、北京市朝陽區(qū)法院作了考察。收獲很大，受到很多啟發(fā)，對我院的多元化糾紛解決機制的工作有了進一步認識，更堅定了改革的信心。
一、基本情況
總體印象是硬件設(shè)施一流，很多法院有多元化調(diào)解意識，部分法院已經(jīng)開始了實踐。但是各地普遍處于探索階段，認識亟待提高，效果不十分明顯。改革中，或多或少存在著各種有待于解決的問題，例如，調(diào)解銜接不順暢，領(lǐng)導重視程度不夠，探索工作比較保守，過于追求形式不求實效，一些法院僅僅為實現(xiàn)了訴訟案件負增長而沾沾自喜等等。
1、汕頭市基層法院
在考察的基層法院中，汕頭市的兩個基層法院是僅有的沒有搞“多元化”改革的法院。在汕頭經(jīng)濟特區(qū)的龍湖法院考察，通過與立案人員交談了解到：由于近年來汕頭經(jīng)濟始終不景氣，訴訟案件本來不多（全院在編100人，年受理各類案件約4000件），而且呈下降趨勢，“根本沒必要搞多元化調(diào)解”。
2、廈門市基層法院
廈門市人大常委會于XX年10月26日審議通過了《關(guān)于完善多元化糾紛解決機制的決定》，是全國第一個關(guān)于多元化糾紛解決機制的地方立法文件。廈門市中級人民法院也相應(yīng)出臺了文件，用于指導和支持、鼓勵基層法院進行探索和實踐。思明區(qū)法院沒有設(shè)立人民調(diào)解室，但其濱海法庭自XX年8月起與司法所建立了聯(lián)系，開展了委托人民調(diào)解組織調(diào)解工作，每年通過人民調(diào)解解決民間糾紛百件左右（其三年收案為2251件）。
3、深圳市的基層法院
深圳市中級人民法院中標最高人民法院XX年年重點調(diào)研課題《關(guān)于建立完善多元化糾紛解決機制的調(diào)研》。在運用多種方法調(diào)研的同時，深圳中院成立了以院長為組長的工作領(lǐng)導小組，派出中院法官到基層法院掛點指導人民調(diào)解組織。2010年3月，該院完成了調(diào)研報告。
該報告從宏觀上提出了“著眼于整個國家轉(zhuǎn)型的時代背景，著眼于構(gòu)建和諧社會的大局，充分考慮政治、經(jīng)濟、文化等方面因素以及社會公眾的實際需求，正確定位各種糾紛解決方式的職能，厘清有關(guān)糾紛解決機制的一些模糊認識”等指導思想，并對多元化糾紛解決機制與和諧社會的關(guān)系、現(xiàn)行機制存在的問題、原則和理念及機制的重整與架構(gòu)作了一定探討。
在實效方面，深圳尚處于對訴訟調(diào)解、行政調(diào)解及民間調(diào)解等方面的調(diào)研、探討階段。
其下轄的保安區(qū)法院，作為案件數(shù)量最多（在編人員約300人，2010年收案約5萬件）的法院，雖然在硬件設(shè)施、管理和便民利民方面比較突出（根據(jù)直觀觀察和偶遇的領(lǐng)導視察規(guī)模判斷），但是并沒有直接開展指導人民調(diào)解工作和法院附設(shè)adr工作，僅在本院設(shè)一間由一名法官和兩名事務(wù)性書記員負責主持的調(diào)解室，進行了法院內(nèi)部多元化調(diào)解的初步探索，但實際工作效果并不明顯。
4、珠海市基層法院
珠海市的南灣法庭，于XX年年7月被最高人民法院授予“全國法院指導人民調(diào)解工作先進集體”稱號，也是考察中見到的唯一直接在法庭設(shè)立人民調(diào)解室的基層單位。
該法庭在立案窗口設(shè)立專門接待選擇人民調(diào)解的工作人員，在充分尊重當事人意思自治的基礎(chǔ)上，為來訪人提供及時、便捷的人民調(diào)解程式。在立案大廳的另一側(cè)是兩間環(huán)境優(yōu)雅、布置講究的人民調(diào)解室。兩位年輕的人民調(diào)解員禮貌地接待來訪人。經(jīng)庭長介紹，該區(qū)區(qū)委，院黨組、特別是院長對法庭的多元化糾紛解決機制的探索給予了充分的肯定和支持，并放手讓他們大膽嘗試、積極探索。司法行政部門積極配合。法庭在協(xié)調(diào)各相關(guān)方面關(guān)系，穩(wěn)定人民調(diào)解員隊伍，解決人民調(diào)解員待遇、培訓人民調(diào)解員、指導人民調(diào)解和機制探索等方面付出了相當大的努力。該法庭8名法官，年受理各類案件約2400件，法官壓力很大。2010年委托、指導人民調(diào)解成功近百件民商事糾紛，社會效果很好。
5、北京朝陽區(qū)法院和上海市浦東新區(qū)、松江區(qū)法院的基本情況。以上三個基層法院是我國開展多元化糾紛解決機制探索和實踐較早而倍受矚目的法院。其特點是：法院人才資源豐富，案件數(shù)量驚人（近年來受理各類案件都在五萬件左右）；法院科技運用水平高，均及時將現(xiàn)代科技應(yīng)用于審判管理院務(wù)、審判、隊伍管理和具體審判工作以及對外宣傳等，例如各院都建立了自己的網(wǎng)站，設(shè)置電子安檢設(shè)備等；地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、群眾文化層次較高、法律意識較強。
2010年全年，北京朝陽區(qū)法院通過人民調(diào)解化解糾紛1000余件、松江區(qū)法院3000余件（含指導交警調(diào)解）。松江區(qū)法院院長還做客東方網(wǎng)站、邀請最高人民法院和國內(nèi)專家學者到院進行調(diào)研研討、通過人民法院報等媒體宣傳和介紹多元化糾紛解決機制。為推進完善我國多元化糾紛解決機制的進程起到了積極作用。
二、取得成效的原因
1、立法機關(guān)、黨政部門重視，特別是一把手肯定、支持、放權(quán)，是改革成功的保障。廈門、深圳、珠海和松江法院的實踐和探索的成就都證明了這一點。
2、指導實踐的思想是成功的基礎(chǔ)。落實者的膽魄、學識和奉獻是實效的保障。通過與南灣法庭庭長的交談和廈門中院研究室主任對其了解的基層主管改革負責人的介紹，了解到改革者的學識和改革的艱辛。
3、立案窗口是關(guān)鍵。珠海市南灣法庭就是發(fā)揮了立案窗口的訴前引導、分流作用，取得了實效，贏得了榮譽。
4、穩(wěn)定、高素質(zhì)的人民調(diào)解隊伍是保證。南灣法庭固定兩名人民調(diào)解員，專門從事調(diào)解工作，使糾紛得以替代性方式解決。上海市浦東新區(qū)法院于2010年11月8日在本院立案廳設(shè)立了21個人民調(diào)解室。體現(xiàn)了其大力開展人民調(diào)解的魄力和決心。
5、現(xiàn)代科技的應(yīng)用是改革的催化劑。通過法院自己的網(wǎng)站，可以進行“多元化”改革的宣傳，甚至可以通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)遠程調(diào)解。
6、多方聯(lián)絡(luò)，互相配合。特別是與司法行政機關(guān)和人民調(diào)解組織的聯(lián)系，政府的財政支持，對實現(xiàn)多元化解決糾紛機制的建立和運轉(zhuǎn)起到了積極作用。
7、上級法院的支持與重視。深圳市和廈門市的研究室都十分重視本地區(qū)的多元化糾紛解決機制的調(diào)研和指導。這對轄區(qū)各基層法院在確定改革方向、統(tǒng)一改革態(tài)度和思想及實施方法等方面無疑能起到巨大的促進作用。
8、參與“改革者”的學識、魄力和付出。通過考察發(fā)現(xiàn)，改革成效的背后，都有以改革骨干為核心的，有較強法律意識、勇于探索、思想解放、敢于碰硬、甘于奉獻的團隊。
三、幾點啟示
通過初步考察，覺得多元化糾紛解決機制的建立，應(yīng)當著重從以下幾個方面進行深入探索和提高：
�。ㄒ唬┱J識問題
1、思想應(yīng)當進一步解放。很多法官本身過于崇尚審判的最高權(quán)威性和裁判的終局性，缺乏調(diào)解意識，更談不上多元化調(diào)解意識。甚至認為調(diào)解會弱化審判，損害國家司法權(quán)威。多元化調(diào)解是“不務(wù)正業(yè)”，不過是使法院少辦幾個簡單民商事案件而已。根本不相信人民群眾和其他社會力量化解人民內(nèi)部矛盾及糾紛的積極性和能力，更沒有深刻認識到多元化糾紛解決機制的'完善是構(gòu)建和諧社會的重要方面，是實現(xiàn)法治現(xiàn)代化的必由之路，是時代的要求，是社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是求真務(wù)實地踐行科學發(fā)展觀體現(xiàn)。
2、從實際出發(fā)，充分發(fā)揮主觀能動性，積極探索和總結(jié)經(jīng)驗。不要過于依賴國外體制框架、經(jīng)驗、理論和國內(nèi)學者的書面理論，而“照葫蘆畫瓢”，過于注重形式。改革者應(yīng)當親臨審判一線從實際出發(fā)，認真總結(jié)出多元化糾紛解決機制的客觀規(guī)律，特別是其背后的深層次的經(jīng)濟、社會、政治、法律背景，特別是對“民間法”予以重視和了解，沒有系統(tǒng)的適合中國特色的理論作為指導。當前的多元化糾紛解決機制的完善，是需要建立在實踐探索基礎(chǔ)上的理性思維成果來進行指導實踐的，對國外和學者的觀點是需要同中國實踐相結(jié)合，必須經(jīng)過實踐檢驗后才能理性地運用。應(yīng)當盡量避免機械地盲從。
3、對“多元化糾紛解決機制”的概念應(yīng)當深入清醒地認識。首先，多元化糾紛解決機制概念中的多元化，是指法院內(nèi)部化解矛盾機制的多元化，法院內(nèi)部與外部人民調(diào)解組織、行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)、社會中介機構(gòu)及特定的個人等互相銜接的多元化（法院附設(shè)adr）和法院指導下的人民調(diào)解等多元化化解糾紛方式（民間adr）等等。方式包括和解、調(diào)解、仲裁、訴訟、公證等。不能把“多元化”僅僅理解為法院內(nèi)部審判過程中訴訟調(diào)解的多元化，或者理解為非訴訟化解糾紛方式�？疾熘校ㄟ^與立案法官交談發(fā)現(xiàn)，他們往往把民事訴訟法的“不告不理”原理，理解為法院不受理即不能進行處理。消極地認為只有通過法院立案受理后，化解糾紛才是法院的事情，否則就會越權(quán)。開展多元化也只能在法院內(nèi)部調(diào)解，人民調(diào)解等只能在法院外面進行。深圳保安區(qū)法院就是如此。雖然其案件已經(jīng)超過5萬件，但是，更多的精力忙于現(xiàn)代化硬件設(shè)施的建設(shè)，忙于內(nèi)部管理，忙于接待各級領(lǐng)導視察指導，對于立案窗口和替代性糾紛解決方式根本沒有給予足夠的重視（這是筆者考察的感性認識）。其次，多元化糾紛解決機制的概念要求克服消極等待思想，即消極等待國家立法或最高人民法院具體規(guī)定出臺后再“依法”實施。其實，我國民事訴訟法早已規(guī)定了法院對人民調(diào)解的指導義務(wù)，最高人民法院早在XX年已經(jīng)公布了關(guān)于調(diào)解的司法解釋，采用了國外法院附設(shè)adr理論，明確規(guī)定了委托調(diào)解、邀請調(diào)解、中間人調(diào)解和調(diào)解協(xié)議的司法確認等。第三，最高人民法院采用“多元化糾紛解決機制”概念本身含有“有待探索”的意思，否則應(yīng)當定義為“多元化解決糾紛機制”。應(yīng)當看到，國家政策、法律雖然對多元化糾紛解決機制有所倡導和規(guī)定，但上述規(guī)定的可操作性不夠強，我國目前多元化解決糾紛的機制尚有待于進一步完善。因此各基層法院應(yīng)當在上述法律規(guī)定
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