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如何落實(shí)特邀調(diào)解制度
導(dǎo)語：特邀調(diào)解制度是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動(dòng)這項(xiàng)工作時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)注意理念的提升，另一方面要注意各項(xiàng)制度規(guī)定的落實(shí)，將這項(xiàng)工作推向一個(gè)新臺(tái)階，為進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革注入活力。
2016年6月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)�！兑�(guī)定》的發(fā)布與施行，為各地法院開展特邀調(diào)解工作提供了司法解釋依據(jù)，有效地指導(dǎo)和推動(dòng)了全國法院多元化糾紛解決機(jī)制改革。各地法院積極落實(shí)特邀調(diào)解制度，培育了一批編外解紛隊(duì)伍，化解了大量糾紛，取得了較好的社會(huì)效果。實(shí)踐證明，特邀調(diào)解是人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革、促進(jìn)法院訴調(diào)對(duì)接發(fā)展的重要抓手，各地法院需要繼續(xù)落實(shí)完善特邀調(diào)解制度，擴(kuò)展多元解紛渠道，滿足人民群眾多元化的司法需求。
人民法院在落實(shí)特邀調(diào)解制度過程中，要明確制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵，防止出現(xiàn)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：
一是要明晰特邀調(diào)解制度是為人民群眾提供多元的解紛渠道，而非單純解決人案矛盾。應(yīng)當(dāng)說，日益增加的案件量，是激發(fā)多元化糾紛解決機(jī)制改革的重要?jiǎng)恿�。但是，多元化糾紛解決機(jī)制改革不能以解決人案矛盾為主要目的，特邀調(diào)解也不能作為分流案件的單一工具。特邀調(diào)解是法院附設(shè)調(diào)解的重要形式，在國際ADR發(fā)展的今天，法院附設(shè)調(diào)解已經(jīng)成為世界各國法院的主要工作之一，是訴訟制度的重要補(bǔ)充，為當(dāng)事人提供了便利快捷的解紛通道。如果僅將特邀調(diào)解作為分流案件的途徑，以自身的投入產(chǎn)出來做加減計(jì)算，而不在制度落實(shí)、質(zhì)量提高上下足功夫，特邀調(diào)解解決糾紛的優(yōu)勢(shì)就不能很好地發(fā)揮，對(duì)當(dāng)事人選擇特邀調(diào)解來解決自身糾紛也沒有足夠的吸引力。
二是要明確特邀調(diào)解制度的發(fā)展方向是實(shí)現(xiàn)高端專業(yè)調(diào)解，而非走低端息事寧人式的調(diào)解路線。高端專業(yè)調(diào)解并非指調(diào)解的案件為專業(yè)性較強(qiáng)的國際貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件，而是指調(diào)解員應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)代調(diào)解理念，熟練掌握調(diào)解技能，可以為當(dāng)事人提供專業(yè)化的調(diào)解服務(wù)。當(dāng)前，制約特邀調(diào)解發(fā)展的瓶頸在于當(dāng)事人選擇不足。而選擇不足的重要原因，在于當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解與權(quán)威高效并存的訴訟相比，優(yōu)勢(shì)不足，對(duì)當(dāng)事人吸引力不大。特邀調(diào)解只有走高端專業(yè)道路，提高調(diào)解員調(diào)解技能，在調(diào)解過程中深入挖掘當(dāng)事人真實(shí)需求，發(fā)揮案內(nèi)案外多種因素，打破訴訟非輸即贏的必然結(jié)果，從而促使當(dāng)事人形成利益共贏的良好體驗(yàn)，才能形成自身優(yōu)勢(shì)，吸引更多的當(dāng)事人選擇。因此，發(fā)展特邀調(diào)解需要充分吸收現(xiàn)代調(diào)解理念，注重對(duì)特邀調(diào)解員的培訓(xùn)，在調(diào)解過程中充分運(yùn)用第三方中立評(píng)估等新機(jī)制，將特邀調(diào)解推向高端專業(yè)化的發(fā)展方向。
三是落實(shí)特邀調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守立案登記制，而非為立案登記制打開例外之門。《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》指出，為充分保障當(dāng)事人訴權(quán)，切實(shí)解決人民群眾反映的“立案難”問題，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，堅(jiān)持有案必立、有訴必理。特邀調(diào)解在制度設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，嚴(yán)格遵守立案登記制。特邀調(diào)解嚴(yán)格遵守立案登記制，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在糾紛分流上，特邀調(diào)解嚴(yán)格遵守當(dāng)事人自愿原則，對(duì)當(dāng)事人不同意調(diào)解或者調(diào)解不成的，及時(shí)立案或者轉(zhuǎn)入審理程序，法院在流程銜接上，不能設(shè)置任何障礙;另一方面，體現(xiàn)在調(diào)解期限上，對(duì)于登記立案前的委派調(diào)解，由于未進(jìn)入法院案件系統(tǒng)，屬于純粹的訴外調(diào)解，期限為30天。登記立案后的委托調(diào)解，嚴(yán)格遵守審理期限的有關(guān)規(guī)定。法院在特邀調(diào)解工作中，要注重維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，建立順暢的銜接通道，便利當(dāng)事人由調(diào)轉(zhuǎn)審。法院負(fù)責(zé)特邀調(diào)解的部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解組織或者調(diào)解員，做好相關(guān)材料的移交工作，讓當(dāng)事人少跑路，體現(xiàn)便民利民原則。
四是特邀調(diào)解制度為整個(gè)訴外調(diào)解提供支持與保障，而非壓制部分訴外調(diào)解力量的發(fā)展。特邀調(diào)解制度所要求建立的名冊(cè)制度，充分考慮到公共資源作用的發(fā)揮，人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等調(diào)解組織都可以進(jìn)入特邀調(diào)解組織名冊(cè)。一些市場(chǎng)化運(yùn)作的組織，如商事調(diào)解組織，也是特邀調(diào)解組織名冊(cè)的重要來源，將他們引入名冊(cè)有助于發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。調(diào)解組織進(jìn)入名冊(cè)的方式較為便捷，調(diào)解組織可以向人民法院提出申請(qǐng)，人民法院也可以邀請(qǐng)調(diào)解組織加入名冊(cè)。特邀調(diào)解組織名冊(cè)的開放性可以有效吸引各類調(diào)解組織加入名冊(cè)，參與人民法院特邀調(diào)解工作，使得特邀調(diào)解制度保障并推動(dòng)各類調(diào)解組織的發(fā)展。
特邀調(diào)解在我國從開始到現(xiàn)在，已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的探索，但是形成正式的特邀調(diào)解制度時(shí)間并不長。對(duì)于許多法院而言，特邀調(diào)解制度還是新生事物，需要各地法院特別是一把手重視，實(shí)實(shí)在在地下大力氣推進(jìn)。具體而言，需要從以下方面入手：
一是深入學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)文件精神�！兑�(guī)定》首次以司法解釋的形式對(duì)特邀調(diào)解制度進(jìn)行全面規(guī)定，許多新的機(jī)制、新的規(guī)定需要各級(jí)法院、特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員準(zhǔn)確把握、正確適用。各級(jí)法院要認(rèn)真建立特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員名冊(cè)，準(zhǔn)確把握入冊(cè)人員、入冊(cè)程序，做好名冊(cè)管理;正確適用糾紛流轉(zhuǎn)、司法確認(rèn)等制度機(jī)制。特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員要正確把握調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵守的原則，明確其享有的權(quán)利、履行的義務(wù)等內(nèi)容。對(duì)此，各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)重視《規(guī)定》的解讀，加強(qiáng)對(duì)法官、調(diào)解組織、調(diào)解員的培訓(xùn)工作。
二是應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況切實(shí)推動(dòng)，廣泛發(fā)展。我國幅員遼闊，各地法院開展特邀調(diào)解工作所面臨的問題、發(fā)展的階段存在很大差別。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)人情、地情開展特邀調(diào)解工作。高級(jí)法院、中級(jí)法院要履行職責(zé)，積極開展轄區(qū)內(nèi)法院特邀調(diào)解制度的指導(dǎo)、督促工作：對(duì)于尚未開展特邀調(diào)解工作的基層法院，上級(jí)法院應(yīng)積極督促，促進(jìn)其“從無到有”、建立名冊(cè)，吸引社會(huì)糾紛解決力量進(jìn)入法院;對(duì)于已經(jīng)開展特邀調(diào)解工作的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)指導(dǎo)，促進(jìn)其“從有到強(qiáng)”，加強(qiáng)與社會(huì)解糾力量的對(duì)接;對(duì)已經(jīng)形成特邀調(diào)解體系的法院，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)，促進(jìn)其“從強(qiáng)到精”，建立一支素質(zhì)過硬、極具專業(yè)化的特邀調(diào)解隊(duì)伍，成為人民群眾解決糾紛的首選渠道。
三是積極宣傳，加強(qiáng)社會(huì)各界的認(rèn)同。解紛之路需要有人走，需要社會(huì)各界的認(rèn)同，才可以由羊腸小道發(fā)展成為高速公路。各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)積極開展對(duì)特邀調(diào)解制度——法院鋪設(shè)的這條解紛之路的宣傳工作。首先，我們要重視對(duì)“家門口”的宣傳工作，切實(shí)落實(shí)特邀調(diào)解名冊(cè)公開制度，要讓前來打官司的群眾，在進(jìn)入法院大門伊始，就可以了解到特邀調(diào)解的解紛途徑，注重對(duì)當(dāng)事人的輔導(dǎo)工作，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的引導(dǎo)。其次，我們要通過宣傳加強(qiáng)特邀調(diào)解力量，加強(qiáng)在調(diào)解組織，在人大代表、人民陪審員當(dāng)中的宣傳工作，吸引更多的人加入特邀調(diào)解隊(duì)伍。最后，各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出典型，利用各類媒體進(jìn)行廣泛宣傳，爭取社會(huì)各界的支持。
四是法院應(yīng)加強(qiáng)保障，引領(lǐng)特邀調(diào)解制度走向?qū)I(yè)化軌道。一方面，各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)建立完善的經(jīng)費(fèi)保障體系。經(jīng)費(fèi)保障是特邀調(diào)解制度得以持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。積極爭取將特邀調(diào)解經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政列撥。調(diào)解雖然對(duì)當(dāng)事人不收費(fèi)，但是對(duì)于特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償，包括特邀調(diào)解員的誤工補(bǔ)助、交通補(bǔ)助等。在財(cái)政撥款的同時(shí)，還可以探索特邀調(diào)解組織的市場(chǎng)化運(yùn)作，特邀調(diào)解組織經(jīng)主管部門和物價(jià)部門審批后，可以開展收費(fèi)調(diào)解服務(wù)。另一方面，各地法院應(yīng)當(dāng)建立特邀調(diào)解員的榮譽(yù)保障體系。調(diào)解是準(zhǔn)司法行為，調(diào)解員的調(diào)解行為會(huì)產(chǎn)生類似裁判的效力，這會(huì)推動(dòng)調(diào)解員自發(fā)產(chǎn)生自豪感。特邀調(diào)解質(zhì)量的上升，可以直接導(dǎo)致公信力上升，也可以激發(fā)這支隊(duì)伍的榮譽(yù)感與尊榮感。當(dāng)前，人民法院應(yīng)當(dāng)積極宣傳并形成表彰機(jī)制，努力讓社會(huì)認(rèn)同特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的神圣職責(zé)。
特邀調(diào)解制度是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動(dòng)這項(xiàng)工作時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)注意理念的提升，另一方面要注意各項(xiàng)制度規(guī)定的落實(shí)，將這項(xiàng)工作推向一個(gè)新臺(tái)階，為進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革注入活力。
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