基層審計機(jī)關(guān)審計程序簡化對策
三、簡化基層審計程序的對策與思路
《審計法》及其《實(shí)施條例》關(guān)于審計程序方面的規(guī)定必須執(zhí)行。如果需要簡化，則要通過嚴(yán)格的立法程序來審定。作為地方審計機(jī)關(guān)可以呼吁、建議，但沒有權(quán)利改變、創(chuàng)新。在履行法定審計程序的過程中，在保證審計質(zhì)量的前提下，簡化工作程序，提高工作效率，具體怎么操作，資源怎么調(diào)配，內(nèi)部流轉(zhuǎn)如何更加合理、嚴(yán)格，更有利于抓住要害、突出重點(diǎn)，審計機(jī)關(guān)可以優(yōu)化、探索、創(chuàng)新，這兩者并不矛盾。
簡易審計程序的適用范圍 。審計項(xiàng)目就其性質(zhì)而言，有簡單、一般、復(fù)雜之分，只有對不同項(xiàng)目使用不同的程序才能使審計資源在配置上更加合理。行業(yè)審計、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計、國有大中型企業(yè)審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、預(yù)算執(zhí)行審計等內(nèi)容較復(fù)雜的重要審計項(xiàng)目采用一般審計程序。屬于財政財務(wù)收支內(nèi)容單一、規(guī)模較小或人均費(fèi)用較低的;資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)活動涉及面窄、影響范圍不大的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。審計部門對這些被審計單位的情況比較了解，認(rèn)為被審計對象各項(xiàng)制度比較健全、內(nèi)部管理比較嚴(yán)格、相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動比較規(guī)范的實(shí)行簡易審計程序。
1、現(xiàn)行法律環(huán)境下簡化審計程序的對策。在審計實(shí)踐中要試行簡易的審計程序，自然涉及到是否“依法審計”的問題。我國現(xiàn)行的《審計法》及其《實(shí)施條例》沒有簡易審計程序方面的明文規(guī)定，也就是說，簡易審計程序還未正式立法。從嚴(yán)格意義上來說，不管審計項(xiàng)目大小、繁簡，審計機(jī)關(guān)都必須執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定的審計程序。但是，有些程序?qū)鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)的小審計項(xiàng)目而言是根本沒有必要的。為了規(guī)避審計風(fēng)險，我們可以把現(xiàn)行的審計程序分為涉及審計機(jī)關(guān)外部的審計程序和審計機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行的審計程序�！秾徲嫹ā分饕且�(guī)范審計機(jī)關(guān)和被審計單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其規(guī)定的審計程序也相應(yīng)以規(guī)范外部審計程序?yàn)楹诵摹徲嫏C(jī)關(guān)違反法定程序，可能會導(dǎo)致審計處理處罰決定無效等法律后果，因此，凡涉及審計機(jī)關(guān)外部的審計程序，如發(fā)送審計通知書、取證、審計報告征求意見、聽證、復(fù)議程序等等，既涉及被審計單位的權(quán)利和義務(wù)，又是《審計法》規(guī)定的法定程序，應(yīng)當(dāng)適用審計的一般程序。
《審計法》未做明確規(guī)定的程序，而是各級審計機(jī)關(guān)為了控制審計質(zhì)量而出臺的審計程序，如編制審計項(xiàng)目計劃、制定審計方案、編寫審計日記、內(nèi)部復(fù)核、召開審理會等等屬于審計機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定的審計程序，可以適用簡化的審計程序。
2、簡化審計程序的思路。
參照“行政處罰法”的模式，把審計程序區(qū)分為一般審計程序和簡易審計程序。一般審計程序是指現(xiàn)行審計法及其實(shí)施條例以及國家審計準(zhǔn)則規(guī)定的審計程序;簡易審計程序是相對于一般程序而言的，指審計機(jī)關(guān)在審計簡單審計項(xiàng)目所適用的程序。
實(shí)行簡易審計程序的審計項(xiàng)目可以不進(jìn)行審前調(diào)查，不編寫審計工作方案，簡化審計實(shí)施方案和審計報告的編寫過程和內(nèi)容。簡易審計程序的審計實(shí)施方案可以只包括下列主要內(nèi)容：一是審計實(shí)施方案編制的依據(jù)，二是被審計單位的名稱和基本情況，三是審計目標(biāo)，四是審計的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)以及對審計目標(biāo)有重要影響的審計事項(xiàng)的審計步驟和方法，五是預(yù)定的審計工作起止時間，六是審計組組長、審計組成員及其分工，七是編制的日期，八是其它有關(guān)內(nèi)容。其中被審計單位基本情況等有關(guān)內(nèi)容可以從以前年度的審計資料獲得，也可以電話詢問被審計單位的有關(guān)人員。審計實(shí)施方案由主審人員編寫，部門負(fù)責(zé)人審核、分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實(shí)施。同時審計報告的被審計單位基本情況與相關(guān)摘錄報表數(shù)據(jù)資料亦可相應(yīng)簡略，去粗取精，真正達(dá)到精簡高效的目的'需要。
實(shí)行簡易審計程序的審計項(xiàng)目可以不編寫審計日記，簡化審計工作底稿。審計工作底稿只要求包括下列要素：一是被審計單位名稱，即接受審計的單位或者項(xiàng)目的名稱，二是審計事項(xiàng)，即審計實(shí)施方案確定的審計事項(xiàng);三是會計期間或者截止日期，即審計事項(xiàng)所屬會計期間或者截止日期;四是審計人員及編制日期，即實(shí)施審計項(xiàng)目并編制審計工作底稿的人員及編制日期;五是審計結(jié)論或者審計查出問題摘要及其依據(jù)，即簡要描述審計結(jié)論或者審計查出問題的性質(zhì)、金額、數(shù)量、發(fā)生時間、地點(diǎn)、方式等內(nèi)容，以及相關(guān)依據(jù);六是復(fù)核人員、復(fù)核意見及復(fù)核日期，即審計組組長或者其委托的有資格的審計人員對審計工作底稿的復(fù)核意見及實(shí)施復(fù)核的日期;七是索引號及頁次，即審計工作底稿的統(tǒng)一編號及本頁的頁次;八是附件，即審計工作底稿所附的審計證據(jù)及相關(guān)資料。
實(shí)行簡易審計程序?qū)徲嬳?xiàng)目的審計取證程序，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，不求面面具到。審計人員根據(jù)審計方案要求，對需要采集的審計證據(jù)進(jìn)行分析、判斷，按照審計事項(xiàng)分類，將審計證據(jù)與審計事項(xiàng)相關(guān)程度進(jìn)行排序;只采集有用的審計證據(jù)，只求審計證據(jù)足以支持審計結(jié)論，放棄與審計事項(xiàng)無關(guān)、無效、重復(fù)、冗余證據(jù)的采集。
實(shí)行簡易審計程序?qū)徲嬳?xiàng)目的審計報告，其基本要素不能減少，但報告的內(nèi)容可以簡化。基本要素和一般程序一樣包括七項(xiàng)，即標(biāo)題、編號、被審計單位名稱、審計項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、出具單位、簽發(fā)日期。審計報告的內(nèi)容可以只包括下列六項(xiàng)：一是審計依據(jù)，二是被審計單位的基本情況，主要是財政收支、財務(wù)收支狀況，三是 實(shí)施審計的基本情況， 包括說明審計所涉及的被審計單位財政收支、財務(wù)收支所屬的會計期間和有關(guān)審計事項(xiàng)。四是審計評價意見，五是審計查出的被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為的事實(shí)和定性、處理處罰決定以及法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，有關(guān)移送處理的決定。六是必要時可以對被審計單位提出改進(jìn)財政收支、財務(wù)收支管理的意見和建議�；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人一般都是審計組成員，審計組的審計報告要由審計組全體成員集體討論決定，審計組所在部門負(fù)責(zé)人對審計報告進(jìn)行復(fù)核并簽字，不必提出書面復(fù)核意見。同時審計組所在部門可暫不草擬對外審計報告和決定，待審計業(yè)務(wù)會議召開后直接核定。
基層審計機(jī)關(guān)大都沒有專職的復(fù)核機(jī)構(gòu)和人員，其內(nèi)部復(fù)核程序可以和審計業(yè)務(wù)會議合并，由分管領(lǐng)導(dǎo)或其指定的一名工作人員在會前進(jìn)行復(fù)核，并在業(yè)務(wù)會議上提出復(fù)核意見，在充分討論的基礎(chǔ)上形成審計業(yè)務(wù)會議決定。對于問題較少或性質(zhì)不嚴(yán)重的,定性清楚的審計項(xiàng)目,可不召開審計業(yè)務(wù)會議,由分管領(lǐng)導(dǎo)直接審定。
3、簡易審計程序執(zhí)行中應(yīng)注意的問題
簡化審計程序并不是可以隨意更改審計程序。在行政執(zhí)法中，實(shí)體與程序是一樣重要的，審計監(jiān)督作為一項(xiàng)行政執(zhí)法，離不開程序的引導(dǎo)和約束，審計程序履行責(zé)任是審計監(jiān)督責(zé)任的保證，因?yàn)?ldquo;程序合法是實(shí)體合法的前提”，不按程序執(zhí)法是一種嚴(yán)重的違法行政。對不涉及法定程序、不影響內(nèi)在質(zhì)量的規(guī)定可以不作統(tǒng)一規(guī)定，允許審計組在把握準(zhǔn)則制度基本精神、基本要求的前提下靈活運(yùn)用。比如，審前調(diào)查的方式方法和內(nèi)容要求、審計日記的詳略程序、審計方法的運(yùn)用、審計報告的詳略程度等等。只有這樣才能真正起到防范風(fēng)險的作用，也才能真正提高審計工作效率。在審計實(shí)踐中，程序違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，比如：有的審計實(shí)施方案不是在審計前，而是在項(xiàng)目完成后按已審計情況后補(bǔ)的;有的盲目取證，該取的沒取到，不該取的取了一大堆，取到的證據(jù)未經(jīng)提供者簽字確認(rèn);有的編制審計工作底稿殘缺不全;有的審計法律文書送達(dá)以后，沒有取回送達(dá)回執(zhí);有的審計證據(jù)替代審計報告征求被審計單位意見等等。種種重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象，必須糾正。
簡化審計程序不能以降低審計質(zhì)量為代價。審計質(zhì)量具體體現(xiàn)在兩方面：一個是規(guī)范，一個是成效。評價審計項(xiàng)目質(zhì)量高低主要看它是否嚴(yán)格按照準(zhǔn)則制度規(guī)定的作業(yè)程序進(jìn)行操作，是否取得顯著成效。簡化審計程序，目的是提高工作效率。一個優(yōu)秀的審計項(xiàng)目，基礎(chǔ)是規(guī)范化操作，核心在于是不是有成效。簡化后的審計程序，內(nèi)部審計環(huán)節(jié)被大大簡化.要提高審計項(xiàng)目的質(zhì)量.除了提高審計人員素質(zhì)以外，要加強(qiáng)審計組長責(zé)任制、審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法責(zé)任制等責(zé)任制度，審計組長負(fù)責(zé)全過程審計工作.實(shí)行項(xiàng)目主審負(fù)責(zé)制。在進(jìn)一步明確行政行為責(zé)任的同時，理順審計工作中的法律關(guān)系.才能提升依法審計的工作質(zhì)量和效率。總之，審計質(zhì)量控制制度重在堅(jiān)持基本原理、基本要求，重在靈活運(yùn)用，不能死搬硬套。
簡化審計程序要更加注重突出重點(diǎn)。一是計劃立項(xiàng)要突出重點(diǎn)。要改進(jìn)計劃管理，加強(qiáng)立項(xiàng)前的調(diào)查研究，在充分論證的基礎(chǔ)上，制定審計項(xiàng)目計劃，二是審計實(shí)施要突出重點(diǎn)。改變大而全的審計實(shí)施方案要有重點(diǎn)意識。要加強(qiáng)審計現(xiàn)場管理積極探索運(yùn)用計算機(jī)手段對審計現(xiàn)場實(shí)施隨機(jī)的實(shí)時管理。三是后續(xù)控制要突出重點(diǎn)。要切入關(guān)鍵控制點(diǎn)，比如對被審計對象反饋意見的核實(shí)、說明，審計復(fù)核、審計業(yè)務(wù)會議審議等環(huán)節(jié)。四是審計管理要抓重點(diǎn)。以選準(zhǔn)最佳的審計目標(biāo)為切入點(diǎn)、以查深查透、以查處大要案等為特色，帶動整體質(zhì)量管理水平的提升。
簡化審計程序要完善審計責(zé)任的評估追究機(jī)制。審計質(zhì)量責(zé)任追究就字面理解帶有事后監(jiān)督，是出現(xiàn)問題后的一種補(bǔ)救措施，用以對責(zé)任人的一種警示。由于審計程序的簡化，審計的環(huán)節(jié)步驟減少，必須強(qiáng)化審計過程控制，把事后責(zé)任評估前移，開展“問責(zé)問效”等督查活動，把監(jiān)督重點(diǎn)放在監(jiān)督相對薄弱的審計實(shí)施階段，突出加強(qiáng)對審計組長和審計組成員行使檢查權(quán)的監(jiān)督，重點(diǎn)檢查審計程序、審計實(shí)施方案和審計質(zhì)量控制辦法，審計紀(jì)律和各項(xiàng)廉政規(guī)定的執(zhí)行情況以及任務(wù)完成情況。采用內(nèi)部檢查、同業(yè)檢查等等形式，使審計質(zhì)量控制體系能更有效地運(yùn)行。
實(shí)行簡易審計程序的項(xiàng)目控制。根據(jù)年審計項(xiàng)目計劃，由業(yè)務(wù)部門提出，報分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，在制定審計實(shí)施方案的時候確定。在審計實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)如果繼續(xù)采用簡易審計程序可能將影響審計結(jié)果的合法性或出現(xiàn)審計風(fēng)險時，應(yīng)當(dāng)終止簡易操作程序，轉(zhuǎn)為正常程序?qū)徲�。例如下列情況：一是審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計對象違紀(jì)違規(guī)問題較多或問題性質(zhì)較嚴(yán)重的(如存在私設(shè)小金庫問題);二是審計過程中發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部本人有廉潔自律方面問題的;三是審計過程中接到群眾舉報線索，審計人員分析后認(rèn)為需要進(jìn)一步核實(shí)的;四是其它需要轉(zhuǎn)為正常程序?qū)徲嬊闆r。
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