應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵特征和基本原則

　　21世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)面對(duì)突發(fā)事件頻發(fā)的形勢(shì)，將應(yīng)急管理提上新的認(rèn)識(shí)高度，在應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)上開(kāi)展了新的運(yùn)行模式探索，并取得了好的效果。2003年“非典”以后，我國(guó)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極履行政府公共管理職能，突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)了從單一的抗災(zāi)救災(zāi)向綜合性的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變，提出了應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)，即應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)。根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)要求，逐步建立健全分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。從應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，體制的功能健全和發(fā)揮直接關(guān)系到突發(fā)事件的預(yù)防能否到位，應(yīng)急處置是否及時(shí)、有效，已經(jīng)成為迅速、準(zhǔn)確、高效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的關(guān)鍵。

　　一、應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵

　　應(yīng)急管理體制是指為保障公共安全，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，避免、減少和減緩?fù)话l(fā)事件造成的危害，消除其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，而建立起來(lái)的以政府為核心，其他社會(huì)組織和公眾共同參與的有機(jī)體系。與一般的體制有所不同，應(yīng)急管理體制是一個(gè)開(kāi)放的體系結(jié)構(gòu)，由許多具有獨(dú)立開(kāi)展應(yīng)急管理活動(dòng)的單元體構(gòu)成。從整體上看，應(yīng)急管理體制可針對(duì)不同類(lèi)型、不同級(jí)別和不同地域范圍內(nèi)的突發(fā)事件，快速靈活地構(gòu)建起相應(yīng)的應(yīng)急管理體制。從功能上看，其目的在于根據(jù)應(yīng)急管理目標(biāo)，設(shè)計(jì)和建立一套組織機(jī)構(gòu)和職位系統(tǒng)，確定職權(quán)關(guān)系，把內(nèi)部上下左右聯(lián)系起來(lái)，以保證組織結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　二、應(yīng)急管理體制的特征

　　應(yīng)急管理作為政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，具有與其他組織管理職能相同的特征，又有不一樣的特征。

　　（一）組織集權(quán)化。突發(fā)事件的不確定性、破壞性和擴(kuò)散性，決定了應(yīng)急管理的主體行使處置權(quán)力必須快速、高效，因而要求整個(gè)組織嚴(yán)格按照一體化集權(quán)方式管理和運(yùn)行，上下關(guān)系分明，職權(quán)明確，有令必行，有禁必止，獎(jiǎng)罰分明。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)的一體化集權(quán)管理。

　�。ǘ�）職責(zé)雙重性。在各國(guó)現(xiàn)階段的應(yīng)急管理實(shí)踐中，除了部分應(yīng)急管理人員從事專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理工作，但大多數(shù)應(yīng)急管理參與主體來(lái)自不同的社會(huì)領(lǐng)域和工作部門(mén)，在正常的情況下，他們從事于社會(huì)的其他工作，只有在應(yīng)急管理工作需要時(shí)，才參與應(yīng)急管理活動(dòng)，擔(dān)負(fù)應(yīng)急管理方面的職責(zé)。應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵、特征和基本原則。

　�。ㄈ�）結(jié)構(gòu)模塊化。應(yīng)急管理組織中每個(gè)單元體都有類(lèi)似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和相似的外部功能，是一個(gè)獨(dú)立的功能體系，由不同單元體系組成的功能體系也具有相似的結(jié)構(gòu)和功能，具有模塊化的組織結(jié)構(gòu)。遇有不同類(lèi)型、不同級(jí)別和不同區(qū)域的突發(fā)事件時(shí)，可通過(guò)靈活快速的單元體組合，形成相應(yīng)的應(yīng)急處置體系。

　　三、應(yīng)急管理體制確立的基本原則

　　應(yīng)急管理體制的確立涉及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、自然、社會(huì)等多方面因素，而且隨著人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力提高而不斷變化和調(diào)整。其設(shè)立和調(diào)整要把握好以下幾項(xiàng)基本原則。

　　（一）統(tǒng)一指揮。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作，必須成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮。有關(guān)各方都要在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，展開(kāi)各項(xiàng)應(yīng)對(duì)處置工作。突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，從縱向看包括組織自上而下的組織管理體制，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)服從上級(jí)的關(guān)系；從橫向看同級(jí)組織有關(guān)部門(mén)，形成互相配合，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)，共同服務(wù)于指揮中樞的關(guān)系。

　�。ǘ�）綜合協(xié)調(diào)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，參與主體是多樣的，既有政府及其政府部門(mén)，也有社會(huì)組織、企事業(yè)單位、基層自治組織、公民個(gè)人甚至還有國(guó)際援助力量，要實(shí)現(xiàn)反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，必須加強(qiáng)在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)。綜合協(xié)調(diào)人力、物力、財(cái)力、技術(shù)、信息等保障力量，形成統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一的救援隊(duì)伍系統(tǒng)、統(tǒng)一的物資儲(chǔ)備系統(tǒng)等，以整合各類(lèi)行政應(yīng)急資源，最后形成各部門(mén)協(xié)同配合、社會(huì)參與的聯(lián)動(dòng)工作局面。

　�。ㄈ�）分類(lèi)管理。由于突發(fā)事件有不同的類(lèi)型，因此，在集中統(tǒng)一的指揮體制下還應(yīng)該實(shí)行分類(lèi)管理。從管理的角度看，每一大類(lèi)的突發(fā)事件，應(yīng)由相應(yīng)的部門(mén)實(shí)行管理，建立一定形式的統(tǒng)一指揮體制，如在具體制定預(yù)案時(shí)，就明確了各專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急部門(mén)收集、分析、報(bào)告信息，為專(zhuān)業(yè)應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的咨詢(xún)和建議，按各自職責(zé)開(kāi)展處置工作。但是重大決策必須由組織主要領(lǐng)導(dǎo)作出，這樣便于統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)各種不同的管理主體。

　�。ㄋ模┓旨�(jí)負(fù)責(zé)。對(duì)于突發(fā)事件的處置，不同級(jí)別的突發(fā)事件需要?jiǎng)佑玫娜肆�和物力是不同的。無(wú)論是哪一種級(jí)別的突發(fā)事件，各級(jí)政府及其所屬相關(guān)部門(mén)都有義務(wù)和責(zé)任做好預(yù)警和監(jiān)測(cè)工作，地方政府平時(shí)應(yīng)當(dāng)做好信息的收集、分析工作，定期向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告相關(guān)信息，對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件作出預(yù)測(cè)和預(yù)警，編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急預(yù)案的演練和對(duì)公務(wù)員及社會(huì)大眾進(jìn)行應(yīng)急意識(shí)和相關(guān)知識(shí)的教育及培訓(xùn)工作。分級(jí)負(fù)責(zé)明確了各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的責(zé)任。如果在突發(fā)事件處置中發(fā)生了重大問(wèn)題，造成了嚴(yán)重?fù)p失，必須追究有關(guān)政府和部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。對(duì)于在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中不履行職責(zé)，行政不作為，或者不按照法定程序和規(guī)定采取措施應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)事件的，要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，直至對(duì)其進(jìn)行必要的行政或法律責(zé)任追究。應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵、特征和基本原則。

　�。ㄎ澹�屬地管理為主。強(qiáng)調(diào)屬地管理為主，是由于突發(fā)事件的發(fā)生地政府的迅速反應(yīng)和正確、有效應(yīng)對(duì)，是有效遏止突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的關(guān)鍵。大量的事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)事件統(tǒng)計(jì)表明，80%死亡人員發(fā)生在事發(fā)最初2小時(shí)內(nèi)，是否在第一時(shí)間實(shí)施有效救援，決定著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵。因此，必須明確地方政府是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭、預(yù)防發(fā)生、先行應(yīng)對(duì)、防止擴(kuò)散（引發(fā)、衍生新的突發(fā)事件）的第一責(zé)任人，賦予其統(tǒng)一實(shí)施應(yīng)急處置的權(quán)力。出現(xiàn)重大突發(fā)事件，地方政府必須及時(shí)、如實(shí)向上級(jí)報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。實(shí)行屬地管理為主，讓地方政府能迅速反應(yīng)、及時(shí)處理，是適應(yīng)反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理機(jī)制的必然要求。當(dāng)然，屬地管理為主并不排斥上級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)對(duì)其應(yīng)對(duì)工作的指導(dǎo)，也不能免除發(fā)生地其他部門(mén)和單位的協(xié)同義務(wù)。

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