公文文種行文方向的界定
公文的行文方向， 一直以來是公文文種分類的重要依據(jù)。目前學(xué)術(shù)界對公文行文方向的劃分基本有兩種方法： 一是三分法， 分上行文、下行文、平行文; 二是四分法， 分上行文、平行文、下行文、泛行文。在具體文種的行文方向歸屬上， 是仁者見仁、智者見智， 很不一致， 且沒有給出嚴(yán)謹(jǐn)有說服力的說法。
本文以《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(以下簡稱《條例》) 規(guī)定的法定文種為分析對象， 對各文種的行文方向進(jìn)行辨析、界定， 以推動公文處理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。
科學(xué)界定公文文種行文方向的意義“文種正確， 格式規(guī)范” 譹訛是公文起草的基本要求。
科學(xué)界定文種的行文方向， 有助于正確選擇文種。《條例》規(guī)定的法定文種有15 種。依據(jù)行文方向?qū)ξ姆N分類， 遴選文種時可以縮小選擇范圍，提高公文處理工作效率。
科學(xué)界定文種的行文方向， 有助于公文格式的規(guī)范�！饵h政機(jī)關(guān)公文格式》(GB/T 9704—2012) 規(guī)定公文有四種規(guī)范格式： 文件格式、信函格式、命令格式、紀(jì)要格式。命令格式、紀(jì)要格式專用于命令(令) 和紀(jì)要文種。文件格式分為上行文件格式和下行文件格式。文件格式和信函格式在公文格式要素構(gòu)成上有很大不同， 且都對應(yīng)著多個不同的文種。文種行文方向界定錯誤， 公文格式的選擇就會發(fā)生錯誤， 就難以做到公文格式規(guī)范。科學(xué)界定文種的行文方向， 有助于公文起草的謀篇布局、內(nèi)容選擇和語言表達(dá)。確定公文行文方向， 在公文寫作中至關(guān)重要， “不同的行文方向決定著公文寫作的思維類型、表達(dá)方式、寫作禁忌、寫作策略和行文措辭”。
公文文種行文方向劃分的依據(jù)
《條例》規(guī)定： “行文關(guān)系根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定。” 譻訛這明確指出了文種行文方向的劃分應(yīng)依據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)與受文機(jī)關(guān)之間的組織隸屬關(guān)系及職權(quán)范圍， 但公務(wù)活動紛繁復(fù)雜， 社會組織千差萬別， 職權(quán)范圍交叉、界限模糊， 僅僅據(jù)此劃分文種的行文方向會面臨一些困境。
(一) 將多向行文的文種歸為泛行文或通行文， 不符合形式邏輯的科學(xué)原則
科學(xué)分類應(yīng)遵守三個原則： 一要包舉， 就是一個事物的全部應(yīng)是所包含的各小類的總和; 二要對等， 就是事物的各小類之間要互相排斥， 既不能重迭也不能越級， 劃分的子項應(yīng)不相容; 三要正確，邏輯劃分的規(guī)則要求、劃分根據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一， 就是要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 再來分析一下上文提到的三分法和四分法。四分法違背了邏輯學(xué)的分類原則。泛行文， 意味著含有上行文、平行文、下行文三種方向， 存在子項兼容的問題。三分法， 已窮盡了按行文方向劃分文種的延， 再劃出一個泛行文類來， 就出現(xiàn)了子項之和大于集合整體外延的問題。劃分標(biāo)準(zhǔn)上，泛行文是基于性質(zhì)劃分的， 這樣就出現(xiàn)了一個層級按行文方向和性質(zhì)劃分的多元標(biāo)準(zhǔn)問題。按照邏輯劃分的規(guī)則要求， 劃分應(yīng)按種屬概念的層次進(jìn)行， 一旦違反這條規(guī)則， 就會出現(xiàn)層次不清的問題。
(二) 當(dāng)組織關(guān)系(行政級別) 與職權(quán)范圍不對等時， 劃分的依據(jù)不明
《條例》規(guī)定： 議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項”。“各級人民政府” 與“同級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會”，從組織關(guān)系(行政級別) 上來說， 二者是平級， 據(jù)此可將議案歸為平行文; 但從職權(quán)范圍來看， “各級人民政府” 提請的事項經(jīng)人民代表大會審議通過才能實施，據(jù)此， 也可將議案歸為上行文。又如《條例》規(guī)定： 通告“適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”， 公告“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”。從職權(quán)范圍在“一定范圍內(nèi)” “國內(nèi)外” 看， 其與受文單位的組織關(guān)系就難以界定。這兩個文種具有多向行文的特點， 若歸為泛行文， 又不符合科學(xué)分類的原則。
(三) 文種的行文方向， 應(yīng)基于公務(wù)處理活動的本質(zhì)， 采用動態(tài)、綜合的方法劃分
公文是用于處理紛繁復(fù)雜的社會公共事務(wù)的。隨著社會的發(fā)展， 人們要處理的社會公共事務(wù)由少到多、由簡到繁， 人們處理社會公共事務(wù)的能力也在不斷提高。在這個進(jìn)程中處理社會公共事務(wù)的文體也經(jīng)歷了從少到多再從多到少、從繁復(fù)到簡約的過程。
函、意見、公告等文種具有行文方向的多向性， 這是由公務(wù)處理活動的復(fù)雜性決定的。在公文行文方向劃分上， 不能靜止地要求每個文種只對應(yīng)一種行文方向， 由于公文處理的社會公共事務(wù)是紛繁復(fù)雜的， 那樣勢必導(dǎo)致公文文體種類的增多。一些文種行文方向的多向性， 反映了這些文種處理公務(wù)活動范圍的擴(kuò)大以及功能的增強(qiáng)， 這是提高公文處理工作效率的內(nèi)在需要。
行文方向多向性的文種， 在行文方向歸屬上，依據(jù)組織關(guān)系和職權(quán)范圍， 但又不能“法定的、靜態(tài)的、穩(wěn)定的行政級別、權(quán)力關(guān)系” ， 應(yīng)具體問題具體分析， 結(jié)合處理公務(wù)活動的具體情境、語境確定行文方向， 而不是進(jìn)行簡單的、平面性、線性、靜態(tài)的形式邏輯分類。不必因一些文種具有多種行文方向， 而在上行文、平行文、下行文之外再另提出“泛行文” 或通行文這樣的類別， 而產(chǎn)生違反科學(xué)分類原則的問題。
現(xiàn)行法定文種行文方向的界定
結(jié)合目前學(xué)界的研究成果， 試對《條例》規(guī)定的15 個法定文種的行文方向加以界定， 并逐一簡要說明。
1.關(guān)于上行文種
請示“適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”。報告“適用于向上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”�！稐l例》明確規(guī)定“請示”“報告” 是向上級機(jī)關(guān)行文， 在二者行文方向歸屬上學(xué)界沒有異議。
意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于實施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個具體問題的處理意見》(以下簡稱《意見》)(國辦函〔2001〕1號) 規(guī)定，“意見可用于上行文”， “作為上行文， 應(yīng)按請示性公文的程序和要求辦理”。作為上行文的“意見”，具有建議性特點， 不能要求上級答復(fù)或予以處理。函“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”。作為上行文的“函”， 相比于“意見”， 其特點在于與行文的上級機(jī)關(guān)之間的非隸屬關(guān)系上， 而“意見” 的上行， 限于同一組織系統(tǒng)具有垂直關(guān)系的上下級之間。
議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項”。不少學(xué)界同仁從隸屬關(guān)系上認(rèn)為， 各級政府與同級人大之間是平級， 從而界定議案為“平行文”。公文是處理公務(wù)活動的重要工具， 其最終效力在于公務(wù)的具體處理。議案要經(jīng)過同級人大審議、批準(zhǔn)通過才能發(fā)揮效用， 因此應(yīng)結(jié)合職權(quán)范圍將議案確定為上行文種。
2.關(guān)于下行文種
命令(令) 適用于“公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級、嘉獎有關(guān)單位和人員”。公布法規(guī)、實行強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予銜級以及嘉獎， 只能針對所屬的下級。
決議“適用于會議討論通過的重大決策事項”。
決定“適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”。
公報“適用于公布重要決定或者重大事項”。三個文種都具有做出重要決策和部署重要事項的功能。決策的.行為是自上而下的， 且在同一組織系統(tǒng)上下級之間。
批復(fù)“適用于答復(fù)下級機(jī)關(guān)請示事項”。批復(fù)，是針對下級請示所做的， 有“請”必“復(fù)”。紀(jì)要“適用于記載會議主要情況和議定事項”，這里強(qiáng)調(diào)的是“記載” 功能， 而取消了以前所規(guī)定的“傳達(dá)” 功能， 現(xiàn)一般只供本機(jī)關(guān)內(nèi)部或與會單位流轉(zhuǎn)， 或歸檔備查，通常不對外行文。
公告“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”。公告是法定的公布性文種， 涵蓋范圍廣。對國內(nèi)而言， 就是下行文。
通告“適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”。“一定范圍內(nèi)” 所涵蓋的范圍， 既包括上級單位， 也包括下級單位、平級單位和不相隸屬單位。從隸屬關(guān)系上看， 發(fā)文單位與受文單位的行政級別難以界定清楚， 但從實際公務(wù)處理活動及職權(quán)范圍和效力看， 通告的發(fā)文主體對所擬處理的公務(wù)活動具有法定的或強(qiáng)制的權(quán)力， 所以可將其歸為下行文。
通知“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項， 批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”。“發(fā)布、傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行”， 針對的是具有隸屬關(guān)系的下級。通知是使用頻率最高用途廣泛的下行文種。
通報“適用于表彰先進(jìn)、批評錯誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況”。“表彰、批評、傳達(dá)” 的功能， 只能針對下級， 且只對在同一組織系統(tǒng)的具有隸屬關(guān)系的下級行文。
作為下行文的“意見”， 一般為指導(dǎo)性意見。文中對貫徹執(zhí)行有明確要求的， 下級機(jī)關(guān)應(yīng)遵照執(zhí)行; 無明確要求的， 下級機(jī)關(guān)可參照執(zhí)行。
作為下行文的“函”， 行文單位與受文單位之間是非隸屬關(guān)系， 不具有要求受文單位應(yīng)當(dāng)遵守、執(zhí)行等功能， 旨在協(xié)商解決問題。
3.關(guān)于平行文種
“函”， 適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間行文。在條塊分割的黨政組織關(guān)系結(jié)構(gòu)中， 更多的組織是橫向的同級或不相隸屬關(guān)系。函是用途廣泛的重要的平行文種。
作為平行文的“意見”， 所提出的意見僅供參考。
“公告” 在向國外宣布重要事項或者法定事項時， 基于處理國際關(guān)系時遵循的國家之間的平等原則， 其應(yīng)屬平行文。
“通報” 具有告知“重要情況” 的功能， 通報情況時， 其具有向平級機(jī)關(guān)或非隸屬機(jī)關(guān)交流信息的功能， 因而可以平行。“通知” 可用于向“有關(guān)單位” 發(fā)布、傳達(dá)要求周知或執(zhí)行的事項， 這里的“有關(guān)單位” 就包括平級的機(jī)關(guān)或不相隸屬機(jī)關(guān)， 所以通知可以作為平行文種�！稐l例》對通知的“有關(guān)單位” 適用范圍的規(guī)定與通告“一定范圍內(nèi)” 的規(guī)定有交叉，建議取消這樣的規(guī)定， 將通知歸為單一的下行文種， 這也符合公文處理工作的實際。
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